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26.03.1999 - 

Outsourcing/Betreuung von Bildschirmarbeitsplätzen an EDS ausgelagert

Behörden in Baden-Württemberg freunden sich mit Outsourcing an

Im Zuge des globalen Wettbewerbs scheint sich Outsourcing zunehmend als Rationalisierungsinstrument zu bewähren. Nach dem Grundsatz "Jeder macht das, was er am besten kann" konzentrieren sich mehr und mehr Unternehmen auf ihr Kerngeschäft - eine Strategie, die nach Ansicht von Kai Sonntag* auch die öffentlichen Verwaltungen in Betracht ziehen sollten. Die Behörden in Baden-Württemberg haben, wie der Autor schildert, schon den ersten großen Schritt in die richtige Richtung getan. Sie leisten sozusagen "Pionierarbeit". Als Lohn könnten mehr Effizienz, höhere Qualität der Dienstleistungen und deutliche Kosteneinsparungen winken.

Auch die öffentliche Hand kann vom Outsourcing profitieren - Aufgaben werden immer komplexer und ihre "Kunden", die Bürger, immer anspruchsvoller. Nur: Die Kassen sind leer. Was tun? Mehr sparen und weniger bieten? Wahrlich ein Spagat, der da zu vollbringen wäre. Mit Outsourcing könnte dieser aber gelingen: geringere Kosten bei gleichem oder besserem Service. Überträgt die Verwaltung ihre administrativen Abläufe auf spezialisierte und kostengünstigere Dienstleister aus dem IT-Bereich, spart sie Personal und Zeit. Das hilft ihr, Kosten zu senken und sich gleichzeitig auf ihre eigentliche Aufgabe zu konzentrieren: Service und Bürgernähe.

Was im Ausland längst gang und gäbe ist, beginnt sich hierzulande erst allmählich durchzusetzen. Immerhin hat jetzt ein Bundesland den Anfang gemacht. 1998 erteilte das Innenministerium von Baden-Württemberg dem IT-Dienstleister Electronic Data Systems (EDS) den Zuschlag für ein in Deutschland bislang einmaliges Outsourcing-Projekt: 20 000 Bildschirmarbeitsplätze in rund 400 Behörden der Landesverwaltung sollen nach und nach von dem IT-Dienstleister eingerichtet und betreut werden. Der Rahmenvertrag ist zunächst auf fünf Jahre befristet und hat ein Auftragsvolumen von rund 200 Millionen Mark. Das Projekt startete mit den Bürosystemen des Justiz- und Wissenschaftsministeriums. Generelles Ziel: die Informations- und Kommunikationstechnik (IuK-Technik) zu vereinheitlichen sowie die Wirtschaftlichkeit zu verbessern.

Eine Vereinheitlichung der Systeme war notwendig geworden, da die Bürokommunikation der Landesbehörden bislang auf Standards beruhte: Nicht die Verwendung spezifischer Produkte, sondern lediglich die technischen Schnittstellen für deren Zusammenwirken waren festgelegt. Das aber ist nach Auffassung von Michael Steindorfner, Ministerialdirektor im Justizministerium von Baden-Württemberg, nicht mehr ausreichend: "Die Erfahrung hat gezeigt, daß die Heterogenität der verwendeten Systeme Probleme bereitet. Da die einschlägigen Hersteller nicht in der Lage sind, diese Probleme in absehbarer Zeit in den Griff zu bekommen, mußten wir uns etwas einfallen lassen." Bei den Überlegungen, die die Staatsdiener in der Folge anstellten, war, so der leitende Beamte, das Thema Outsourcing ausdrücklich einbezogen.

Daß es gerade für die Organisation einer Behörde nicht leicht sein würde, die angestrebte Problemlösung zu realisieren, war klar - kapituliert(e) doch auch so mancher professionelle IT-Shop eines Anwenderunternehmens in der freien Wirtschaft teils freiwillig, teils auf Druck der Geschäftsleitung vor einer ausufernden und finanziell immer aufwendigeren Systemlandschaft - auch und gerade im PC-Bereich. Nach Steindorfners Auffassung ist der Aufwand, den ein Vorhaben wie das landesweite Auslagern der Bürokommunikation verursacht, nur dann gerechtfertigt, wenn Aussicht auf deutlichen Erfolg besteht. Das aber erfordert gründliche Vorarbeit. Dabei gilt es laut Steindorfner, "neben technischen, organisatorischen, finanziellen und personellen Fragen auch eine Fülle von Rechtsfragen zu klären. Ein derart umfassender Outsourcing-Vertrag muß nach verfassungs-, vertrags- und datenschutzrechtlichen Aspekten geprüft werden."

Für die Staatsdiener war vor allem die verfassungsrechtliche Klärung die Kernfrage, denn alle anderen Aspekte tangieren jedes andere Outsourcing-Projekt. Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit eines solchen Outsourcing-Vorhabens wurde schließlich durch ein enstprechendes Gutachten des Justizministeriums bestätigt, allerdings mit der Einschränkung, daß nur der Systembetrieb ausgelagert wird, die Planungs- und Entscheidungskompetenz aber in Händen der Behörden bleibt.

Vertragsrechtlich ging es auch in Baden-Württemberg vor allem darum, Abhängigkeit zu vermeiden. Denn Outsourcing führt zwangsläufig zu einer starken Bindung des Auftraggebers an den Auftragnehmer. Die Gefahr der Abhängigkeit war deshalb infolgedessen eines der am häufigsten genannten und wohl auch überzeugendsten Gegenargumente. Um sie auszuschließen, waren die Staatsdiener nicht bereit, eine Abnahmeverpflichtung einzugehen, sondern ließen sich nur auf eine Bezugsbindung festlegen. Das heißt: Das Bundesland Baden-Württemberg wird bis zum 31. Dezember 2001 die Einrichtung und Inbetriebnahme sowie die weitere Betreuung von mindestens 3000 Bildschirmarbeitsplätzen an einen externen IT-Dienstleister vergeben. Andernfalls hat dieser ein Sonderkündigungsrecht. Außerdem enthält der Rahmenvertrag Regelungen, die sowohl die Rückübertragung des DV-Betriebs auf den Auftraggeber als auch die Übergabe an einen Dritten sicherstellen.

Weil überdies eine Verletzung von Datenschutzbestimmungen bewirken würde, daß das Outsourcing-Projekt auf nur geringe Akzeptanz stößt, werden Einzelverträge nur unter der Bedingung geschlossen, daß der IT-Dienstleister ein vom Landesbeauftragten für Datenschutz genehmigtes Sicherheitskonzept implementiert. Außerdem muß der externe Dienstleister den Behörden jederzeit Kontrollen in seinen Geschäftsräumen ermöglichen.

Dieser Rahmenvertrag geht von einer umfassenden technologischen Kompetenz des Outsourcing-Anbieters aus. Denn wie alle öffentlichen Verwaltungen steht auch die Landesverwaltung Baden-Württemberg vor einem Dilemma: Einerseits gestaltet sich der Einsatz von IuK-Techniken immer komplizierter, gleichzeitig werden immer mehr Personalstellen gestrichen und Fortbildungsmittel gekürzt. Die Folge: In den eigenen Reihen sind Spezialisten in Sachen Informations- und Kommunikationstechnik Mangelware.

Diese Lücke soll Steindorfner zufolge der Outsourcing-Anbieter schließen: "Wir brauchen einen kompetenten IT-Dienstleister nicht nur im Bereich der klassischen Bürokommunikation, sondern generell als universellen Technologiepartner." Der künftige Outsourcing-Partner wird deshalb im Rahmenvertrag zu dreierlei verpflichtet: Erstens muß er die volle Verantwortung für die Funktionsfähigkeit der ausgelagerten Systeme übernehmen - in der vereinbarten Qualität und zum vereinbarten Preis. Zweitens hat er die festgelegten Service-Level zu gewährleisten und die Systemkonfiguration immer auf einem Stand zu halten, der den Anforderungen des Auftraggebers entspricht. Drittens wurde ihm auferlegt, im Zentrum der Stadt Stuttgart einen Vor-Ort-Service einzurichten. Denn Hot- line- und Helpdesk-Services mit kurzen Reaktionszeiten erhöhen bei den an eine Vor-Ort-Betreuung gewöhnten Mitarbeitern in den meisten Fällen die Akzeptanz.

Da eine so breite Verantwortung entsprechende Handlungsfreiheit voraussetzt, definierten der entworfene Rahmenvertrag und die Einzelverträge lediglich die Anforderungen, überließen aber deren technische Umsetzung ganz dem potentiellen Dienstleister. Und weil eine Qualität, die niedriger als benötigt, dafür aber billiger ist, genausowenig akzeptabel wäre wie eine höhere Qualität zu einem höheren, letztlich aber unwirtschaftlichen Preis, machte das Land Baden-Württemberg bei der Ausschreibung keinerlei Preisvorgaben. Mit anderen Worten: Man wollte etwaigen Interessenten keine Anhaltspunkte für eine aus Sicht der Landesverwaltung wirtschaftliche Kalkulation liefern, sondern diese sollten in Eigenregie ein überzeugendes Angebot erarbeiten.

Das für das Projekt zuständige Arbeitsteam der Behörde hatte alle Hände voll zu tun. Obwohl der baden-württembergische Ministerrat das sogenannte "Neue Informations- und Kommunikationstechnik-Modell" erst Mitte 1997 verabschiedet hatte, erfolgte bereits im November 1997 die Ausschreibung. Insgesamt 13 Anbieter bekundeten ihr Interesse. Sieben davon erhielten den Entwurf des Rahmenvertrags, das Pflichtenheft für die Pilotprojekte und die Allgemeinen Bestimmungen für das Verhandlungsverfahren. In der Folge trafen sechs Offerten termingerecht ein; zwei Dienstleister hatten sich dabei zu einer Bietergemeinschaft zusammengeschlossen.

Da es zu Beginn des strikt nach dem Gleichbehandlungsgrundsatz durchgeführten Auswahlverfahrens noch keinerlei Anhaltspunkte für die Preisgestaltung gab, ließ sich die finanzielle Seite erst nach Abschluß der Ausschreibung klären. Die weiteren Schritte waren: Auswahl der Bieter für die erste Runde (fünf von sechs), Auswahl der Bieter für die Vor-Ort-Termine (drei von fünf), Auswahl der Bieter für die Rahmenvertragsverhandlungen (einer von drei) sowie - als man sich im Prinzip einig war - die Vorbereitung der Einzelverträge für die Pilotprojekte und schließlich der Zuschlag.

Was in diesem Zusammenhang vielleicht entscheidend war: Die erwähnten eintägigen Vor-Ort-Termine gaben den jeweiligen Interessenten die Möglichkeit, die Verhältnisse in den beiden "Pilothäusern", dem Justiz- und dem Wissenschaftsministerium, so gut kennenzulernen, daß sie ihre Angebote präzisieren konnten. Umgekehrt bot sich den Mitgliedern des Projektteams die Gelegenheit, sich ein detaillierteres Bild vom Vorgehen und der fachlichen Kompetenz ihres möglichen Outsourcing-Partners zu machen.

Referenzbesuche und Angebotsverbesserungen

Die auf diese Weise gewonnenen Erkenntnisse reichten jedoch als alleiniges Kriterium nicht aus. Aus diesem Grund statteten Vertreter der Behörden den Anbietern sogenannte Referenzbesuche ab. Parallel dazu fand eine zweite Verhandlungsrunde statt, die zu weiteren Angebotsverbesserungen führte. Doch zurück zur Chronologie der Ereignisse: Am 30. April 1997 "siegte" EDS im dritten vom Projektteam durchgeführten "Angebotsranking" und bekam als einziger Bieter den Entwurf des Rahmenvertrags zugestellt. Weitere Gespräche folgten, und am 27. Juli 1998 erhielt das Unternehmen schließlich den Zuschlag.

Gunter Küchler, der für die Zielgruppe "Öffentlicher Bereich" zuständige Geschäftsführer von EDS in Deutschland, bezeichnet den Zuschlag durch die Landesverwaltung Baden-Württemberg als Meilenstein: "Wir konnten im Wettbewerb mit anderen führenden IT-Dienstleistern unser internationales Know-how in die Waagschale werfen."

Vorbereitungen laufen nach Plan

Nach dem Zuschlag an EDS kommt es nun darauf an, weitere Einzelprojekte in das Outsourcing-Projekt zu integrieren. Ausschlaggebend werden dabei die Erfahrungen der beiden Pilotministerien mit der neuen Betriebsform und damit mit dem Dienstleister sein.

Das erste Pilotprojekt im Justizministerium ist mittlerweile erfolgreich abgeschlossen. Ministerialdirektor Michael Steindorfner: "Seit Anfang Februar dieses Jahres sind Teile der ausgelagerten Systeme bereits produktiv. Die bisherigen Gespräche und Aktivitäten haben gezeigt, daß alle Vorbereitungen nach Plan verlaufen. Wir sehen daher keine Probleme, daß wir bis zum 31. Dezember 2001 alle 3000 Bildschirmarbeitsplätze planmäßig in Betrieb nehmen werden." Jetzt heißt es, bei anderen Behörden für das Projekt zu werben.

Angeklickt

Die öffentliche Hand wagt sich an das Thema IT-Outsourcing - hierzulande noch immer ein spannendes, teilweise gar exotisches Thema. Besonders interessant im Falle Baden-Württembergs ist aber dennoch nicht, was, sondern wie es die Staatsdiener mach(t)en. Die Beschaffung, Installation und Betreuung von letztlich 20000 Bildschirmarbeitsplätzen durch einen externen Dienstleister erfordert ein gleichermaßen vorsichtiges und konsequentes, vor allem aber ein überlegtes Vorgehen. Die Art und Weise, wie die schwäbischen Beamten die Ausschreibung für dieses Mammut-Projekt durchgezogen und Outsourcing zu einem Thema in der öffentlichen Verwaltung gemacht haben, könnte beispielhaft für Anwenderunternehmen in der freien Wirtschaft sein.

*Kai Sonntag ist Pressesprecher des Innenministeriums von Baden-Württemberg.