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17.09.1993

BVB-Regelungen genauestens beachten Bei Leistungsbeschreibungen sitzt der Teufel in den Details

Die Erstellung eines "DV-gestuetzten Friedhofs-Informationssystem" ist kein makabrer Scherz, sondern ein schwieriges Grossprojekt, in das Torsten Gettwart, Thomas Ludley und Lutz Roessner* involviert sind. Ihre Aufgabe war es unter anderem, den DV-Anbietern im Rahmen der Ausschreibung klar zu machen, was verlangt wird. Die Autoren geben wertvolle Tips, wie sich Leistungsbeschreibungen sinnvoll gestalten lassen.

Die Leistungsbeschreibung ist neben dem Vertrag die wichtigste Grundlage einer Projektabwicklung und sollte daher detailliert und eindeutig gehalten sein. Der Auftragnehmer wird nur solche Elemente umsetzen, die darin auch aufgefuehrt sind. Deshalb muessen Projektergebnisse immer dann unbefriedigend ausfallen, wenn Teile der Leistungsbeschreibung ungenau oder zu allgemein gehalten sind. Ziehen sich DV-Grossprojekte (mit Programmierung) ueber mehrere Jahre hin, so tritt immer wieder der Fall auf, dass sich die Ansprueche des Auftraggebers im Verlauf der Auftragsabwicklung aendern. Daher sind haeufig erneute Vertragsverhandlungen mit dem Auftragnehmer noetig. Indem der Auftraggeber Bezug auf bekannte DIN-Normen nimmt, kann er umfangreiche technische Beschreibungen vermeiden. So enthaelt etwa die DIN-Norm 2145 Grundsaetze fuer die An- und Zuordnung von Funktionstasten. Hinter der DIN-Norm 66234, Teil 8, verbergen sich Grundsaetze der ergonomischen Dialoggestaltung an Bildschirmarbeitsplaetzen.** Die DIN-Normen allein reichen als Orientierung in der Leistungsbeschreibung jedoch nicht aus. Oftmals muessen sie je nach Einzelfall konkretisiert oder ergaenzt werden.

Bevor eine Leistungsbeschreibung erstellt wird, sollten Anwender das Gespraech mit potentiellen Anbietern suchen. So lassen sich alternative Vorschlaege fuer DV-Loesungen vergleichen. Der Vorteil: Die jeweils besten Vorschlaege koennen in die Leistungsbeschreibung eingehen.

So empfahlen wir in unserem Fall, die beiden Friedhoefe mit zwei identischen Unix-Systemen auszustatten - eine Idee, auf die wir durch Gespraeche mit Fachleuten gebracht wurden.

In unserer Leistungsbeschreibung heisst es: "(Die Unix-Systeme) koennen ueber eine Standleitung verbunden werden, sollten aber autonome Netze bilden. Beide Anlagen sollen mit demselben Datenbestand arbeiten. Ueber eine Standleitung wird ein taeglicher Austausch des Datenbestandes vorgenommen. Die Konsistenz der Datenbestaende muss durch entsprechende Pruefmechanismen sichergestellt werden. Bei Ausfall einer Anlage kann ueber Kabel notfallmaessig auf der anderen Anlage weitergearbeitet werden. Hierfuer sind entsprechende technische Massnahmen zu realisieren."

Die Anbieter muessen aber die Moeglichkeit haben, auch andere Vorschlaege zu unterbreiten. Sonst bringt sich der Interessent von vornherein um moeglicherweise guenstige Alternativen. Daher heisst es bei uns: "Die beschriebene Konfiguration stellt einen Vorschlag dar; andere Konfigurationen mit entsprechenden Sicherheitsstandards sind ebenfalls denkbar und koennen angeboten werden."

Zustaendige Stellen sind fruehzeitig an der Leistungsbeschreibung zu beteiligen. Ist das DV-System dafuer vorgesehen, personenbezogene Daten zu verarbeiten, sollte der Datenschutzbeauftragte zu Rate gezogen werden. Mit ihm lassen sich Massnahmen der Datensicherung absprechen, die in die Leistungsbeschreibung eingehen koennen.

Werden durch das DV-System Belange der Mitarbeiter angetastet, ist ein Gespraech mit dem Personalrat (beziehungsweise Betriebsrat) unerlaesslich. Zur Klaerung juristischer Fragen sollte die Rechtsabteilung eingeschaltet werden. Finanzbehoerde und Rechnungshof sind anzuhoeren, wenn etwa automatisierte Verfahren im Bereich des Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesens eingefuehrt werden.

Die Erstellung einer Leistungsbeschreibung erfordert eine explizite Festlegung der gueltigen Ausschlusskriterien. Doch Vorsicht: Allzu leicht gereichen diese Kriterien dem Auftraggeber selbst zum Nachteil. Legt ein Ausschlusskriterium zum Beispiel fest, dass der Auftragnehmer spaetestens vier Wochen nach der Vertragsunterzeichnung mit der Bearbeitung des Auftrags beginnen soll, so kann es passieren, dass ein gutes Angebot abgelehnt werden muss, weil der Anbieter fruehestens nach fuenf Wochen beginnen kann.

In unserer Leistungsbeschreibung wurde als ein Ausschlusskriterium die Verwendung der deutschen Sprache bei der Menue-fuehrung, der Dokumentation, den Schulungsunterlagen sowie bei Verhandlungen und Gespraechen mit Anbietern und dem spaeteren Auftragnehmer gefordert. Zu den Bedingungen zaehlte ferner eine Service-Verfuegbarkeit innerhalb von drei Stunden sowie eine mittlere Antwortzeit der eingesetzten Hardware von maximal zwei Sekunden. Angebote, die diese Bedingungen nicht erfuellen konnten, wurden ausgeschlossen.

Schon in der Leistungsbeschreibung sollte man dem Umstand Rechnung tragen, dass eine spaetere Anpassung oder Erweiterung des DV-Systems notwendig werden koennte. In unserem Falle musste etwa beruecksichtigt werden, dass sich in Zukunft weitere Hamburger Friedhoefe, die mit Hilfe von PCs verwaltet werden, in unser Informationssystem einbinden lassen.

Ein weiteres Ausschlusskriterium lautete daher: "Das Datenbanksystem und die Anwendungssoftware muessen auf Einzelplatz- PC oder PC-Netzwerke uebertragbar sein. Der dabei zu veranschlagende Aufwand muss vom Auftragnehmer benannt werden."

Umfangreiche DV-Projekte sind in Bausteine aufzuteilen. Diese werden bei der Auftragsabwicklung einzeln abgenommen und entgolten. Der Leistungsbeschreibung sollte ein Zeitrahmen beigefuegt werden, aus dem die Vorstellungen ueber die zeitliche Abwicklung des Auftrags hervorgehen. Der endgueltige Arbeits- und Terminplan wird mit dem Auftragnehmer auf Basis dieser Zeitachse abgestimmt und vertraglich festgehalten. Er ist Basis fuer Abnahmen, Gewaehrleistungen, Vertragsstrafen etc.

Auftraggeber sind gut beraten, den Anbieter aufzufordern, den Festpreis in einem Angebotsvordruck auf die einzelnen Bausteine aufzuteilen (Teillose). Der Festpreis fuer das Friedhofs- Informationssystem wurde aufgeteilt in Teillose fuer Hardware, Betriebssystem, Netz- und Datenbanksoftware. Hinzu kamen weitere sieben Teillose fuer die zu erstellende Anwendungssoftware, darunter etwa ein Teillos "DV-gestuetztes Abrechnungsverfahren" oder ein Teillos "DV-gestuetzte Bearbeitung Nutzungsrechte".

Angebote lassen sich mit dieser Vorgehensweise besser vergleichen. Ein Hersteller bietet zum Beispiel eine besonders guenstige Datenbank an, ein anderer preiswerte Hardwarekomponenten. Die Vergabe von Teillosen an verschiedene Anbieter kann erwogen werden, wenngleich die Vergabe an einen "Generalunternehmer" deutliche Vorteile hat.

Es ist ferner sinnvoll, dem Angebotsvordruck einen (technischen) Fragenkatalog - beispielsweise mit Fragen nach Antwortzeitverhalten oder Speicherkapazitaeten - beizugeben. Dieser sollte auch die Liste der Ausschlusskriterien enthalten.

Oeffentliche Auftraggeber werden Vertraege ueber die Beschaffung von DV-Leistungen grundsaetzlich auf der Grundlage der unter der Federfuehrung des Bundesministers des Innern erarbeiteten "Besonderen Vertragsbedingungen" (BVB) beziehungsweise der entsprechenden Vertragsscheine gestalten.

Dabei handelt es sich je nach Art der Leistung um BVB-Miete, -Kauf und -Wartung fuer EDV-Anlagen und -Geraete, um BVB-Ueberlassung und - Pflege von DV-Programmen sowie um BVB-Erstellung und -Planung.

Die BVB-Regelungen sind schon waehrend der Erstellung der Leistungsbeschreibung genauestens durchzuarbeiten. Dabei muss ueberlegt werden, was im Rahmen der Leistungsbeschreibung ergaenzend zu regeln ist. Beispielsweise ersuchen wir den Auftragnehmer, resultierend aus negativen Erfahrungen bei frueheren Auftraegen als "Bestandteil des Softwarepflege-Vertrags eine Hotline mit festen Ansprechpartnern bei dem(n) Hersteller(n) der Software" einzurichten. Zu beachten ist, dass viele BVB-Regelungen alternative Vorgehensweisen zulassen, zum Beispiel verschiedene Moeglichkeiten der Ausgestaltung des Nutzungsrechts im Erstellungsschein.

Im folgenden moechten wir einen Vorschlag unterbreiten, wie sich eine Leistungsbeschreibung gliedern laesst. Wird nur ein geringer Leistungsumfang verlangt, koennen einige der folgenden Punkte wegfallen. Das gleiche gilt fuer Aspekte, die schon ausreichend in den jeweiligen BVB-Scheinen geregelt werden.

----Unter dem Aspekt "Allgemeines" wird der Gegenstand der Ausschreibung beschrieben, der Leistungsumfang sowie die Modalitaeten der Auftragsdurchfuehrung. Auftraggeber benennen hier eventuell die (spaetere) Vertragsgrundlage (bei oeffentlichen Auftraegen die entsprechenden BVB) sowie Honorarregelungen.

----Unter dem Punkt "Ziele" ist festzulegen, welche Absichten mit dem Einsatz des DV-Systems verfolgt werden (etwa eine rationellere Aufgabenerfuellung).

----"Allgemeine Anforderungen an Hard- und Software", zum Beispiel die Schaffung humaner Arbeitsplaetze, Anforderungen an die Verfuegbarkeit, Sicherheit und Datenschutz etc. sind zu beschreiben.

----So weit relevant, ist die "bereits vorhandene Hard- und Softwareausstattung" zu nennen.

----Anschliessend folgt der Punkt "Lieferung und Installation der Hardware", in dem allgemeine Anforderungen aufzufuehren sind. Dazu zaehlen zum Beispiel Ausfallsicherheit, Antwortzeitverhalten, Speicherkapazitaet oder Ausbaufaehigkeit. Hier nennt der Auftraggeber auch den Mengenbedarf sowie seine besonderen Anforderungen an einzelne Hardwarebestandteile, etwa die Hoehenverstellbarkeit der Datensichtgeraete.

----Die "Ueberlassung und/oder Erstellung von Software" beinhaltet die Auffuehrung einzelner Softwarebestandteile (etwa Textverarbeitung, Netzsoftware, zu realisierende Schnittstellen). Hier sind auch die Anforderungen an die Software zu nennen, zum Beispiel Bedienerfreundlichkeit, Anpassungsfaehigkeit, einzuhaltende Standards/Normen, Menuefueh-rung und Maskendesign. Soll eine Software neu erstellt werden, muessen die zu erstellenden Programmbausteine (Module) im einzelnen genannt werden. Dabei sollte auf eine saubere Dokumentation Wert gelegt werden.

----Ein (vorlaeufiger) "Arbeits- und Terminplan fuer die Systementwicklung" ist ebenfalls vorzulegen.

Weitere festzulegende Punkte sind eine eventuelle "Mitbestimmung" durch den Personalrat (Betriebsrat), "Schulungen" sowie die Modalitaeten der "Funktionspruefung und Abnahme", der "Gewaehrleistung" und der "Hardwarewartung und/oder Softwarepflege".

Anbieter sind ausdruecklich darauf hinzuweisen, dass nur fundiert bearbeitete Angebote, die eine intensive Auseinandersetzung mit der Leistungsbeschreibung und den anderen Ausschreibungsunterlagen erkennen lassen, in die engere Bewertung und Auswahl kommen werden. So ist es moeglich, "Pfusch"-Angebote bereits im Vorfeld auszusondern.

Den Anlagen zur Leistungsbeschreibung sollten der Angebotsvordruck, Voruntersuchungen, (Behoerden-) Arbeitsablaeufe, verwaltungsinterne Regelungen (zum Beispiel Tarifvertraege und Dienstvereinbarungen), ein Vertragsentwurf (sofern bereits erarbeitet), ausgefuellte BVB-Scheine und andere relevante Unterlagen beigefuegt werden.***

**Ein DIN-Normen-Verzeichnis fuer Buero, Buerotechnik und Informationsverarbeitung, Stand: Mai 1991, wird vom Bayerischen Landesamt fuer Statistik und Datenverarbeitung, Muenchen, herausgegeben. ***Weitere Hinweise zur Erstellung der Leistungsbeschreibung sind den Unterlagen fuer Ausschreibung und Bewertung von IT-Leistungen, Version 2 (UfAB II), hrsg. vom Bundesminister des Innern, KBSt-Schriftenreihe, Band 11, zu entnehmen.

Wertvolle Tips enthaelt auch das Praktikerhandbuch BVB, Vorschlaege zur Beschaffung von DV-Systemen, Bundesanzeiger Nr. 123a/92, Koeln 1992, von Christoph Zahrnt.