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25.04.2003 - 

Fünf Jahre Liberalisierung im deutschen Festnetz - eine Bilanz

Das große Feilschen um die letzte Meile

Trotz Regulierung ist die Dominanz der Deutschen Telekom im Ortsnetz ungebrochen. Der wettbewerbsorientierten EU-Kommission in Brüssel ist deshalb der Geduldsfaden gerissen, und auch hierzulande wird der Ruf immer lauter, die Telekom härter an die Kandare zu nehmen.

Um seinen Job ist Matthias Kurth nicht zu beneiden. Was auch immer der Präsident der Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post (Reg TP) entscheidet, allen kann er es nie recht machen. Das gilt besonders für die sektorspezifische Regulierung des Festnetzmarktes. In der Regel fühlt sich mindestens eine der in diesem Segment agierenden Parteien, seien es die City-Carrier, überregionalen Festnetzbetreiber, Reseller oder aber die Deutsche Telekom, von Wettbewerbshüter Kurth und seiner Behörde grob benachteiligt. Nicht selten mäkeln sogar alle Beteiligten an denselben Beschlüssen der Reg TP herum, und zu allem Überfluss will auch noch die Europäische Kommission in Brüssel ihre Richtlinien umgesetzt sehen.

Tatsächlich ist die Verantwortung, die auf den Schultern des Reg-TP-Chefs lastet, groß. Immerhin haben die Beschlusskammern seiner Behörde den Auftrag, die Stellschrauben des Marktes so zu justieren, dass vor allem das deutsche Festnetz aus dem ehemaligen staatlichen Monopol der Telekom in einen funktionierenden Wettbewerb überführt wird. So lautet die Vorgabe des 1996 verabschiedeten Telekommunikationsgesetzes (TKG) an die Reg TP, die dafür seit dem 1. Januar 1998 verantwortlich zeichnet.

Auch wenn das TKG im Vorfeld der Regulierung mit heißer Nadel gestrickt wurde, wie das damals verantwortliche Kabinettsmitglied, Bundespostminister Wolfgang Bötsch, nach seiner Amtszeit selbst einmal einräumte, enthält es doch wesentliche Weisungen an den Regulierer: zum Beispiel, wie die neue TK-Marktordnung zu realisieren ist und welche elementaren Charakteristika sie aufweisen muss. So schreibt das Gesetz unter anderem eine "asynchrone Deregulierung" vor, das heißt, die Telekom muss sich Preise von der Reg TP genehmigen lassen. Dabei soll der Regulierer, um die marktbeherrschende Stellung der Telekom aufgrund ihres historisch gewachsenen Infrastrukturmonopols auszugleichen, auf einen angemessenen Preispuffer zugunsten der anderen Marktteilnehmer achten. Außerdem fordert das TKG die Förderung sowohl eines Dienste- als auch Infrastrukturwettbewerbs.

"Es ist keine leichte Aufgabe, frühere Monopolmärkte in den Wettbewerb zu überführen", weist der Reg-TP-Präsident auf die Schwere des Auftrags hin und räumt ein, dass man im TK-Markt bei weitem noch nicht am Ziel sei. "Von einem sich selbst tragenden Wettbewerb kann heute keine Rede sein", resümiert Kurth, zieht unter dem Strich jedoch eine positive Zwischenbilanz seiner Administration und der seines Vorgängers Klaus-Dieter Scheurle, den er im März 2000 an der Spitze der Reg TP ablöste.

Liest man den Jahresbericht 2002 der Reg TP, dann ist eines nicht von der Hand zu weisen: Seit dem Startschuss zur Liberalisierung Anfang 1998 hat sich zumindest bei nationalen und internationalen Ferngesprächen im Festnetz die Preisspirale kräftig nach unten gedreht. So fielen zum Beispiel die Tarife für nationale Ferngespräche tagsüber im Durchschnitt von 30,7 auf 2,2 Cent pro Minute, nachts von 12,3 auf 1,8 Cent. Auslandstelefonate wurden in den vergangenen fünf Jahren um bis zu 95 Prozent billiger.

Pseudoliberalisierung aus Imagegründen

Für Privat- wie auch Geschäftskunden haben sich diese Kostensenkungen sehr schnell positiv im Geldbeutel bemerkbar gemacht. Dennoch gibt es Stimmen, die den extremen Preisverfall im Verbindungsmarkt für die gesamte Wettbewerbsentwicklung im deutschen Festnetzmarkt eher nachteilig sehen. Nach Ansicht von Horst Schäfers, Geschäftsführer des Düsseldorfer Stadtnetzbetreibers Isis, hat die Politik eine einseitige "Pseudoliberalisierung" forciert. Es sei ein Kardinalfehler der Regulierung gewesen, die Einführung von Basispreisen zu erlauben, die für infrastrukturorientierte Unternehmen nicht kostendeckend sein konnten. Schäfers geht aber auch hart mit den Anbietern ins Gericht. "Viele haben sich selbst ruiniert, weil sie Tarife unter Einstandspreis anboten", erinnert er sich. "Die Margen wurden sinnlos verfrühstückt", bedauert er die verpasste Chance, die deshalb sehr groß gewesen sei, weil sich die Telekom im Vorfeld der Liberalisierung fast überall Gewinnspannen von 90 Prozent gegönnt hatte.

Auch Jens Christiansen, Bereichsleiter Netze der HMP Teleconsult AG, wirft vielen Anbietern der ersten Stunde Kurzsichtigkeit bei der Planung ihrer Geschäftsmodelle vor. Große Schuld treffe aber auch die Politik und den Regulierer. Beide hätten aus Imagegründen den kurzfristigen Erfolg in Preissenkungen gesucht und damit den Aufbau eines echten Wettbewerbs - besonders im Ortsnetz - behindert. Infolge der geringen Margen sei es den Anbietern kaum möglich gewesen, Substanz für Investitionen in Infrastruktur und Mehrwertdienste aufzubauen.

"Die Balance zwischen dem Infrastrukturwettbewerb im Ortsnetz und dem Wettbewerb auf der Fernebene hat nicht optimal funktioniert", zieht auch Frank Schmidt, Leiter Regulierung des Telekom-Festnetzbereichs T-Com, ein gemischtes Fazit der bisherigen Liberalisierung. Zwar seien die Preise im Verbindungsmarkt durch Call-by-Call und Preselection für den Kunden erfreulich gepurzelt, der Einbruch bei den Erlösen der Netzbetreiber habe allerdings auch ein langsameres Vorankommen des Wettbewerbs im Ortsnetz bewirkt. Erhebliche Investitionen in den Anschlussmarkt seien deshalb nicht möglich gewesen.

Auf den ersten Blick scheint die Statistik diese Aussage zu bestätigen. Der Jahresbericht der Reg TP weist für 2002 insgesamt 53,72 Millionen Telefonkanäle beziehungsweise Festnetzanschlüsse aus. Davon sind 95,6 Prozent im Besitz der Telekom, nur 4,4 Prozent gehören ihren Konkurrenten. Allerdings verfügen die Widersacher dort, wo sie Leitungen vorhalten, fast ausschließlich über hochwertige ISDN-Basis- oder -Primärmultiplexanschlüsse. Dennoch belegt die Quote von 4,4 Prozent, dass es um den direkten Draht zum Endkunden quantitativ eher schlecht bestellt ist.

Trotz dieser Zahlen will Chefregulierer Kurth von einer falschen Weichenstellung im deutschen TK-Markt nichts wissen. Seine persönliche Maxime sei es, Infrastruktur- und Dienstewettbewerb als zwei Pfade zum gleichen Ziel anzusehen. "Es trifft nicht zu, dass wir überhaupt keinen Wettbewerb im Ortsnetz haben", kontert Kurth die Kritik und verweist auf eine Besonderheit der deutschen Gesetzgebung. Im Gegensatz zu anderen europäischen Ländern habe man hierzulande auf Infrastrukturanbieter gesetzt. Diese Provider sollen, so sieht es das TKG vor, die letzte Meile entweder selbst oder durch die Anmietung der so genannten Teilnehmeranschlussleitung - im Fachjargon kurz als TAL bezeichnet - bereitstellen.

In Großstädten und einigen Regionen sei dieses Modell, so Kurth, durchaus erfolgreich. Als Beispiele nennt er die Städte Hamburg, Köln und Oldenburg. In der Hansestadt liefern der Reg TP zufolge City-Carrier und andere Anbieter bereits zwölf Prozent der Teilnehmeranschlüsse. In der Domstadt liegt die Rate bei 21 Prozent, in Oldenburg bei 23 Prozent.

Die Europäische Kommission scheinen solche Zahlen jedoch nicht zu beeindrucken. Brüssel vertritt schon seit längerem die Auffassung, das deutsche Ortsnetz könne mehr Wettbewerb vertragen. Die Eurokraten hatten der Bundesregierung deshalb zur Auflage gemacht, eigentlich schon 2002 für die Einführung von Call-by-Call und Preselection auf der letzten Meile zu sorgen. Die EU verspricht sich von diesen beiden Mechanismen, die sich auf Ebene der Ferngespräche bereits bewährt haben, eine Belebung auch in der Nahzone.

Veredelung des Teilnehmeranschlusses

Im Call-by-Call-Verfahren kann der Kunde durch die Vorwahl einer festgelegten Provider-Nummer vor jedem Telefonat selbst den günstigsten Anbieter auswählen. Preselection gibt ihm die Möglichkeit, sich vertraglich fest für einen Carrier seiner Wahl zu entscheiden. Mit Verspätung haben die Bundesregierung und Reg TP nun diese Auflage der Kommission erfüllt. Ab sofort ist der Weg im Ortsnetz für Call-by-Call frei, ab 9. Juli besteht auch die Option der Preselection.

Preissenkungen in der Größenordnung von Ferngesprächen schließen Marktbeobachter jedoch aus, weil im Ortsnetz die Abstände zwischen den Vorkosten und Endkundenpreisen deutlich geringer sind. Schätzungen liegen bei maximal 30 Prozent. Berater Christiansen rechnet insgesamt nur mit einer kurzfristigen Marktbewegung und sieht in Call-by-Call eher einen Spotmarkt.

Alles deutet also darauf hin, dass sich die von der EU verordneten Werkzeuge Call-by-Call und Preselection nur auf die Telefontarife im Ortnetz auswirken, den Wettbewerb für Daten- und Mehrwertdienste sowie das Übergewicht der Telekom auf der letzten Meile aber kaum beeinflussen. Um in diesen Segmenten den Druck auf den De-facto-Monopolisten weiter zu erhöhen, sehen viele die Senkung der TAL-Miete als einzig probates Mittel.

Zu den Befürwortern dieser Maßnahme zählt auch Christiansen, der eine stärkere Anwendung der im TKG festgeschriebenen asynchronen Deregulierung zugunsten der Wettbewerber für ein Gebot der Stunde hält. "Der Regulierer muss der Telekom die Hände stärker auf den Rücken binden, auch wenn das politisch unbequem ist", fordert der Consultant. Wenn die Reg TP der Telekom schon die Anpassung ihrer Tarife an das stark gesunkene Marktpreisniveau genehmigt habe, dann müsse sie im Umkehrschluss auch die Mietgebühr für die TAL senken, argumentiert er.

Die Idee des Gesetzgebers, die TAL als Wettbewerbsinstrument für das Ortsnetz zu verankern, war aus Sicht Christiansens jedenfalls richtig und trage im Geschäftskundenbereich jetzt auch erste Früchte. Dort würden die von der Telekom angemieteten Kupferkabel durch die Einkäufer zu hochwertigen und lukrativen Datendiensten veredelt. Konkret heißt das, die Anbieter peppen die TAL zum Beispiel mit Hilfe von DSL-Komponenten zu einem breitbandigen Zugangsprodukt für Kundenlokationen auf oder nutzen sie als Infrastrukturelement für VPN-Dienste (VPN = Virtual Private Network). Aber auch in der gewerblichen Sprachkommunikation können durch S0 oder Primärmultiplexer größere Leistungs- und Umsatzvolumina erzeugt werden, die eine TAL-Anmietung rentabel machen. "Das hat im Markt schon einen Leistungswettbewerb erzeugt, an den sich die Telekom anpassen musste", lobt Christiansen.

Diese Entwicklung beweist, wie wichtig die kostbare Ressource TAL als Stellgröße für die Realisierung von Wettbewerb im Ortsnetz ist. Von der Höhe der TAL-Miete hängt die Planung von Geschäfts- und Servicemodellen sowie Zielgruppen entscheidend ab. Mit anderen Worten: Je geringer der an die Telekom zu zahlende monatliche Pachtzins ausfällt, desto größer ist die Chance ihrer Widersacher, das Dienstespektrum bis hin zum Privathaushalt auszuweiten und die Wertschöpfung zu erhöhen.

Kein Wunder also, dass die TAL aufgrund ihrer strategischen Bedeutung zum ständigen Zankapfel zwischen den Parteien wurde. Seit Beginn der Regulierung wird über die exakte Berechnung und Höhe der TAL-Miete gestritten. Derzeit ist die TAL-Gebühr auf 12,48 Euro festgesetzt, allerdings steht in Kürze eine Neubewertung durch die Reg TP an. Deshalb sind die Rufe der Lobbyisten in Richtung Kurth im Moment wieder besonders laut.

"Mit einer Miete von 12,48 Euro sind unsere Kosten nach wie vor nicht vollständig gedeckt", erklärt der zuständige Telekom-Spezialist Schmidt. Die Bonner haben daher beim Regulierer 17,40 Euro als neues TAL-Entgelt beantragt. Über diese Summe kann Isis-Chef Schäfers, als City-Carrier mit Infrastrukturkosten bestens vertraut, nur den Kopf schütteln. Nach Berechnungen des Breko, eines Verbands von City-Carriern, würde die Telekom bei einer TAL-Miete unter zehn Euro noch immer mehr als zwei Euro pro Anschluss verdienen.

Furcht vor Remonopolisierung

Auch für Jürgen Grützner, Geschäftsführer des Verbandes der Anbieter von Telekommunikations- und Mehrwertdiensten e.V., ist der von der Telekom geforderte Preis nichts anderes als der Versuch, das Ortsnetz mit allen Mitteln zu verteidigen. "Es wird auf Teufel komm raus probiert, einen lukrativen Bereich zu remonopolisieren", wettert der VATM-Sprecher und warnt: "Die TAL darf nicht als Hebel genutzt werden, um Wettbewerber aus dem Markt zu drängen."

Chefregulierer Kurth lässt sich von solchen Unkenrufen nicht beirren und kontert mit einer Marktziffer. In diesem Quartal werde hierzulande erstmals die Zahl einer Million vermieteter Anschlussleitungen überschritten. Das seien mehr als im restlichen Europa zusammen. "Wenn der TAL-Preis so prohibitiv hoch wäre, ließe sich dieses Erfolgsmodell ja kaum erklären", entgegnet Kurth. Seine Behörde werde aber sehr genau prüfen, ob es das von der Telekom beklagte Anschlussdefizit wirklich gibt.

Zur Prüfung wendet die Reg TP ein gemeinsam mit dem Wissenschaftlichen Institut für Kommunikationsdienste in Bad Honnef entwickeltes Kostenmodell an, das durch Eingabe von über 100 Parametern einen Durchschnittswert für die Neuverlegung einer TAL ermittelt. Damit wolle man, so Kurth, sicherstellen, dass der Preis für die letzte Meile auf Basis ökonomischer Kriterien und einer seriösen Kostenkalkulation festgelegt werde und nicht politisch.

Was die Neutralität betrifft, erhalten Kurth und sein Team denn auch Lob aus berufenem Munde. "Die Regulierungsbehörde hat sich viel wirtschaftlichen Sachverstand angeeignet und im Großen und Ganzen hervorragende Arbeit geleistet", preist Bundesminister a. D. Bötsch auch ein bisschen sein Baby, das er mit auf die Welt gebracht hat. Das Ziel, den Verbraucher mit modernen TK-Leistungen zu akzeptablen Preisen zu versorgen, sei erreicht worden, bilanziert der Politiker und bricht eine Lanze für die staatlich verordnete Steuerung des Festnetzes: "Ohne Regulierung hätte der ehemalige Monopolist und auch heutige Marktführer Telekom die anderen Anbieter an die Wand gedrängt."

Peter Gruber, pgruber@computerwoche.de

Kartell im Mobilfunk?

Im Gegensatz zum Festnetz hat die Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post (Reg TP) bisher noch nicht steuernd in den deutschen Mobilfunkmarkt eingegriffen. Die Behörde sah dazu keinen Anlass, weil im Mobilfunkmarkt von Beginn an Wettbewerb herrschte und die deutschen Provider im vom britischen Regulierer Oftel erstellten Mobilfunkindex, der aus den Monatsgebühren, Verbindungstarifen und Endgerätesubventionen ermittelt wird, sehr gut abschneiden.

Aber nun droht den deutschen Mobilfunkern doch eine Regulierung. Der EU-Kommission sind nämlich die hohen Terminierungsentgelte ein Dorn im Auge, die für die Weiterleitung von Gesprächen aus Festnetzen in Mobilfunknetze anfallen. "Die Interconnection-Gebühr von fast 15 Cent ist abenteuerlich", beklagt Horst Schäfers, Geschäftsführer des Stadtnetzbetreibers Isis, und bezichtigt T-Mobile, Vodafone, E-Plus und O2 der Absprache. "Hier gibt es ein klares Kartell, das aufgehoben werden muss", fordert Schäfers, ebenso wie Brüssel, Eingriffe.

"Wir wollen nur dort regulieren, wo es - auch aus Verbrauchersicht - erforderlich ist", gibt sich hingegen Matthias Kurth, Präsident der Reg TP, zurückhaltend. In Deutschland, so der Wettbewerbshüter, seien die Terminierungsentgelte ohne Regulierung niedriger als in regulierten Märkten. Und außerdem hätten die Unternehmen diese Gebühren in wettbewerblichen Strukturen selbst ausgehandelt.

Kurth steht allerdings unter Druck. Die EU-Kommission hat die nationalen Regulierer nämlich angewiesen, Maßnahmen gegen die hohen Terminierungskosten einzuleiten. Dagegen laufen die Mobilfunker jedoch Sturm. "Ich warne die Reg TP davor, die gleichen Fehler wie in der Festnetzregulierung zu machen", drohte Jürgen von Kuczkowski, Vorsitzender der Geschäftsführung bei Vodafone Deutschland, auf einem Symposium der Behörde. Die Bilanz sei verheerend, weil das Augenmerk zu stark auf sinkende Preise gerichtet worden sei und sich deshalb keine nachhaltigen Markt- und Wettbewerbsstrukturen entwickeln konnten. Rückendeckung erhält er von Uwe Bergheim, dem CEO von E-Plus, der es nüchtern auf den Punkt brachte: "Was Mobilcom und Quam erleiden mussten, ist keine Folge von Regulierung, sondern von Wettbewerb."

Auch bei O2, dem kleinsten der vier deutschen Mobilfunker, ist man gegen eine Regulierung. Begründung: Durch verordnete Preissenkungen würden die Margen geringer und kleinere Anbieter somit vom Markt verdrängt.