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25.09.1992 - 

Veränderte Situation nach Karlsruher Urteil (Teil 1):

Datenschutz und ISDN: Neue Verordnungen für mehr Klarheit

Herbert Kubicek ist Professor für Angewandte Informatik und Leiter der interdisziplinären Forschungsgruppe Telekommunikation an der Universität Bremen sowie Gründungs- und Vorstandsmitglied des außeruniversitären Instituts für Informations- und Kommunikationsökologie (IKÖ).

Der seit Jahren andauernde Konflikt zwischen Datenschützern und Bundespost über die Kommunikationsdatenverarbeitung bei ISDN und Mobilfunk schien mit den 1991 verabschiedeten Datenschutzverordnungen endgültig beigelegt. Die Anforderungen an die Software für die Gebührenabrechnung waren damit festgelegt. Ein im März 1992 ergangenes Urteil des Bundesverfassungsgerichts macht nun jedoch eine gesetzliche Neuregelung erforderlich. Herbert Kubicek schildert in einem dreiteiligen Beitrag Hintergrund, Inhalt und Konsequenzen dieses Urteils.

Seit Beginn der Einführungsplanung haben Datenschützer die vorgesehene Form der Kommunikationsdatenverarbeitung im ISDN kritisiert. Inhaltlich wurden insbesondere die Speicherung der kompletten Verbindungsdaten eines jeden Telefongesprächs einschließlich der vollständigen Zielnummer in einem zentralen Postcomputer, die Weitergabe dieser Daten auf einer detaillierten Fernmelderechnung (Einzelentgeltnachweis) und die zwangsweise Anzeige der Rufnummer des anrufenden Anschlusses auf einem Display des Apparats am angerufenen Anschluß gerügt (1).

Formal wurde beanstandet, daß derartige Eingriffe in das Grundrecht auf unbeobachtete Kommunikation (Fernmeldegeheimnis) und das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung zunächst ganz ohne spezielle Rechtsgrundlage erfolgen sollten, und zwar auf der Basis einer Verordnung und nicht, wie es der Wesentlichkeitstheorie des Bundesverfassungsgerichts nach sein sollte, in Form einer detaillierten gesetzlichen Regelung.

Kritik an der Telekom

Diese inhaltliche und formale Kritik wurde mehrfach vom Bundesbeauftragten für den Datenschutz und der Konferenz der Datenschutzbeauftragten, von Wissenschaftlern und Bürgerrechtsgruppen vorgebracht, präzisiert und differenziert, zuletzt in einer Anhörung des Bundestages zur Datenschutzverordnung für die DBP Telekom im März 1991. Das Bundespostministerium ließ sich jedoch nicht von seinen zentralen Positionen abbringen, daß die vollständige Datenspeicherung und die Übermittlung in Einzelentgeltnachweisen zulässig seien und eine Verordnung ausreiche. Ein Rechtsgutachten von Professor Badura bestätigte sie in dieser Auffassung (2).

Im Juni 1991 trat die Telekom-Datenschutzverordnung (TDSV) für die Deutsche Bundespost Telekom, im Dezember 1991 die fast gleichlautende Teledienstunternehmen-Datenschutzverordnung (UDSV), die für alle anderen Netzbetreiber und Anbieter von Telekommunikationsdiensten gilt, in Kraft. Darin wurde nur begrenzt auf Forderungen der Datenschützer eingegangen:

- Die Speicherung der Verbindungsdaten über das Ende der Verbindung hinaus wurde bis zur Erstellung der Rechnung erlaubt, obwohl die jeweils angerufene Nummer (Zielnummer) für die Gebührenermittlung in der Regel nicht erforderlich ist (5 TDSV).

- Der anrufende Teilnehmer erhielt ein Wahlrecht hinsichtlich der Speicherung nach Rechnungsversand (Löschung oder Speicherung mit gekürzten oder vollständigen Zielnummern) eingeräumt (6 Abs. 2 TDSV).

Den angerufenen Teilnehmern, um deren personenbezogene Daten es bei der Zielnummernspeicherung geht, wurden keine schützenswerten Belange zuerkannt.

- Bei der Anzeige der Nummer des anrufenden Anschlusses auf einem Display am angerufenen Apparat, die in den USA noch heftiger umstritten ist als in Deutschland, hat sich der Postminister erst nach Interventionen im Kabinett zur Einführung einer individuellen Unterdrückungsmöglichkeit nach einer Übergangsphase verpflichten lassen (9 TDSV).

- Lediglich im Hinblick auf die Sicherung der Anonymität von Anrufern bei der Telefonseelsorge und ähnlichen Beratungsstellen sieht die Verordnung eine Schutzbestimmung vor. Danach dürfen Anrufe bei solchen Stellen aus einem Einzelentgeltnachweis (detaillierte Fernmelderechnung mit Angabe von Datum, Uhrzeit und angerufenen Nummern) nicht ersichtlich sein. Der Kreis der derart geschützten Beratungsstellen ist allerding sehr eng gezogen (6 Abs. 9 TDSV). Die Forderungen nach gleicher Sicherung des Berufsgeheimnisses von Psychologen, Ärzten, Anwälten und Journalisten wurden abgewiesen.

- Bei den sogenannten Mehrwertdiensten, bei denen über die reinen Verbindungsdaten hinaus auch Nutzungsdaten anfallen, sind im wesentlichen die Bestimmungen zu Bildschirmtextdienst und Temex aus der TKO übernommen und durch eine Regelung zum ebenfalls schon eingeführten Telebox-Dienst ergänzt worden. Obwohl für diesen Bereich eine besonders dynamische Entwicklung angenommen wurde, hat man auf jeden Ansatz zu einer verallgemeinerten und vorausschauenden Regelung zur Sicherung des Datenschutzes verzichtet (3).

Mit diesen Beschlüssen von Bundesregierung, Infrastrukturrat und Bundesrat schien der langwierige Streit über den Datenschutz, der dem ISDN neben anderen Problemen immer wieder eine schlechte Presse bescherte, endgültig zugunsten der Telekom entschieden.

Dieser Eindruck wurde kürzlich noch durch ein Urteil des Bremer Verwaltungsgerichts bekräftigt. Die Datenschützer hatten in ihrer Kritik an der Datenspeicherung im ISDN nicht nur auf das allgemeine informationelle Selbstbestimmungsrecht, sondern zusätzlich auch auf besondere Vertraulichkeitsgebote etwa im journalistischen Bereich (Informantenschutz), im rechtsanwaltlichen Bereich (Mandantenschutz) oder im Bereich von Beratungsstellen (zum Beispiel Drogen-, Familien- oder AIDS-Beratung) hingewiesen. Im Rahmen einiger vom gemeinnützigen Institut für Informations- und Kommunikationsökologie (IKÖ) unterstützten Musterprozeß hatten unter anderem zwei Bremer Rechtsanwälte auf Löschung ihrer Rufnummern als Zielnummern bei der ISDN-Datenspeicherung geklagt, weil damit ihr Mandantenschutz gefährdet sei und weil die Speicherung der Zielnummer über das Verbindungsende hinaus weder für die Gebührenermittlung erforderlich sei noch dafür eine hinreichende gesetzliche Rechtsgrundlage bestünde. Hilfsweise hatten sie beantragt, daß die Zielnummern nur um einige Stellen verkürzt gespeichert werden dürfen.

Im Februar 1992 wies das Verwaltungsgericht Bremen diese Klage ab (AZ: 2 A 8/91). Das Gericht folgte in der Urteilsbegründung der Auffassung der Telekom, daß die Speicherung der Verbindungsdaten keine Beschränkung des Fernmeldegeheimnisses darstelle, sondern zu den betriebsbedingten Umständen des Fernsprechens gehöre. Datenschutzrechtlich sei die Speicherung für die Erstellung und eventuelle spätere Überprüfung von Entgeltrechnungen erforderlich und in der TDSV hinreichend klar geregelt. Es bestehe keine Notwendigkeit für eine eigene gesetzliche Regelung. Doch als das Urteil im Juli 1992 zugestellt wurde, waren alle diese Begründungen hinfällig geworden. Inzwischen hatte das Bundesverfassungsgericht in einem ganz anderen Verfahren die Eckpfeiler der Argumentation der Postjuristen und damit auch des Verwaltungsgerichts zum Einsturz gebracht.

Über den Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 25. März 1992 (1 BvR 1430/88) (4) wurde in der Tagespresse vor allem als Fangschaltungs-Urteil berichtet. Die sehr viel weitergehende Bedeutung wurde nicht erkannt oder nicht erläutert. Konkret ging es in dem zugrundeliegenden Fall um folgenden Sachverhalt: Die Klägerin war verdächtigt worden, eine andere Frau durch anonyme Anrufe zu belästigen. Die belästigte Frau beantragte eine Fangschaltung beziehungsweise Zählvergleichseinrichtung bei der Bundespost. Die erhobenen Daten zeigten, daß tatsächlich Anrufe vom Anschluß der Verdächtigten zum Anschluß der belästigten Frau getätigt worden waren.

Diese Daten dienten als Beweismittel in einem zivilrechtlichen Verfahren. Die in diesem Verfahren verurteilte Beklagte rief das Verfassungsgericht an, weil nach ihrer Auffassung die Bundespost die Zählvergleichsdaten gar nicht erheben und weitergeben durfte und sie somit im zivilrechtlichen Verfahren aufgrund rechtswidrig gewonnener und auch unzutreffender Beweismittel verurteilt worden sei. Bei der Erhebung und Weitergabe dieser Daten handele es sich um einen Eingriff in das verfassungsrechtlich geschützte Fernmeldegeheimnis, der einer gesetzlichen Grundlage bedürfe. Da eine solche Regelung jedoch fehle, sei die Datenerhebung und -übermittlung verfassungswidrig.

Mit dieser Argumentation konnte sich die Klägerin vor dem Verfassungsgericht nicht durchsetzen: Eine telefonische Belästigung ist auch eine Grundrechtsverletzung, der begegnet werden können muß und die einen Eingriff in das Fernmeldegeheimnis begründen kann. Dieser bedarf jedoch einer ausdrücklichen gesetzlichen Regelung, weil das Parlament solche Grundrechtsabwägungen selbst treffen muß. Da diese fehlt, ist die TDSV verfassungswidrig und muß in angemessener Zeit durch eine gesetzliche Regelung ersetzt werden.

Deshalb besteht die Notwendigkeit, die langjährige Debatte über den angemessenen Datenschutz in der digitalen Telekommunikation neu zu führen. Die Datenschützer gehen mit dem Urteil des höchsten Gerichts gestärkt in diese Debatte. Bei Betreibern und Herstellern digitaler Vermittlungssysteme ist erneut Unsicherheit darüber entstanden, welche Daten für die Gebührenermittlung gespeichert und auf Einzelentgeltnachweisen weitergegeben werden dürfen. (wird fortgesetzt)

(1) Vgl. ausführlicher zur Position der Kritiker "Die Verdatung des Telefonverkehrs" - Eine Dokumentation des Instituts für Informations- und Kommunikationsökologie (IKÖ), Bonn, sowie die Synopse von Argumenten und Lösungsmöglichkeiten im Bericht einer Arbeitsgruppe der Informationstechnischen Gesellschaft (ITG) "Datenschutz im ISDN", Frankfurt 1990.

(2) Badura, P.: Die Tragweite des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung für die normative Regelung der öffentlichen Telekommunikationsdienste der Deutschen Bundespost. In: Jahrbuch der Deutschen Bundespost 1989, S. 9 ff.

(3) Ausführlicher Bach K./Kubicek H.: Datenschutz bei Wettbewerbsdiensten. In: Computer und Recht 1992, S.486 ff.

(4) NJW 1992, S. 1875 ff., oder Computer und Recht 1992, S.431 ff.