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06.10.2000 - 

IT in der Verwaltung

Datenzentralen als Public-Private-Partner

Informationstechnik muss auch in der öffentlichen Verwaltung zum Träger des Wandels werden. Zehn Jahre technologischen Rückstand gegenüber der IT in der Industrie stellt Michael Steineke* fest. Partnerschaften zwischen Privatwirtschaft und Kommunen könnten den dringend benötigten Modernisierungsprozess in Gang bringen.

Informationstechnik in der Verwaltung lässt sich vom Funktionswandel öffentlicher Stellen nicht trennen. Bei deren Entwicklung vom rechtsstaatlichen Bearbeitungsorgan hin zum Dienstleister für Wirtschaft und Bürger spielt sie eine zentrale Rolle.

Zum einen ist IT das wichtigste Instrument, um Abläufe effizienter zu gestalten und Workflow-Prozesse zwischen verschiedenen Verwaltungen und der Wirtschaft aufzubauen. Zum anderen können den Bürgern insbesondere durch Einbeziehung des Internet ganz neue Dienste angeboten werden. Traditionelle Ressortgrenzen werden aufgehoben, viele Leistungen in elektronischer Form rund um die Uhr erbracht: beispielsweise die Wahl eines Kfz-Kennzeichens.

Der Weg in die elektronische Dienstleistungsverwaltung ist allerdings noch weit und voller Schlaglöcher. Der mittelständisch strukturierte Markt der Verwaltungs-IT ist stark segmentiert. Landesbehörden, Kommunen und Schulen unterscheiden sich bezüglich des vorhandenen Know-hows, der Projektgröße und -inhalte erheblich voneinander. Weitere Besonderheiten sind ein strenges Vergaberecht, eine Vielzahl gesetzlich definierter hoheitlicher Aufgaben und besondere Anforderungen an IT-Sicherheit und Datenschutz. Dies verlangt spezielle Konzepte, die von Standardlösungen erheblich abweichen und damit meist kostenintensiv sind.

Als Folge sind viele private IT-Dienstleister und -lieferanten gar nicht mehr direkt in diesem Markt tätig. Sie setzen vielmehr auf Kooperation mit den "Datenzentralen", die die IT der Länder und Kommunen betreuen beziehungsweise betreiben und teilweise eine Monopolstellung haben.

Das größte Problem sowohl für die Verwaltungen als auch für die dem öffentlichen Dienstrecht unterliegenden Datenzentralen ist der enorme Mangel an IT-Spezialisten. Neues Personal ist zu den derzeitigen Bedingungen kaum zu bekommen. Und viele Mitarbeiter wechseln in die Industrie, die ihnen wesentlich bessere Konditionen bieten kann.

Auch die Organisation der IT weicht erheblich von den Standards ab, die in der Industrie gesetzt werden. Planung und Beschaffung sind traditionell von Ressortdenken geprägt. Als Folge existiert heute ein buntes Gemisch an Anwendungen. Für Personalverwaltung, Budgetierung, Beschaffung, Abrechnung, Kasse etc. gibt es jeweils eigene Verfahren - die zudem meist in jedem Ministerium wiederum unterschiedlich sind. Entsprechend hoch sind die Kosten für Entwicklung und Wartung.

Aus der kameralistischen Tradition heraus reduzieren sich IT-Investitionen vielfach auf die Bereitstellung von Mitteln und die Beschaffung der Hard- und Software. Nur selten geht eine grundlegende Analyse der Prozesse voraus, um diese zu optimieren. So muss der produktive Nutzen vieler Investitionen mit einem dicken Fragezeichen versehen werden.

Veraltete Konzepte für teures GeldAlles in allem ist die IT der öffentlichen Verwaltungen rund zehn Jahre hinter der Industrie zurück. Fachanwendungen auf Client-Server-Basis sind noch Ausnahmen. Meist sind Host-zentrierte Verfahren im Einsatz. In den vergangenen Jahren wurden viele dieser Altanwendungen mit einem erheblichen Einsatz "Jahr-2000-fähig" gemacht - ohne dass sie dadurch eine wirkliche Perspektive erhalten hätten.

Ein besserer Dienst am Bürger erfordert mehr Autonomie der Verwaltung. Viele öffentliche Stellen lösen deshalb derzeit mit erheblichen Anstrengungen die veralteten Host-Verfahren durch dezentrale Lösungen ab. Allerdings werden sie dabei mit neuen Problemen konfrontiert. Weder besitzen sie die Erfahrungen, Strukturen und Konzepte noch das Personal und die Budgets, um urplötzlich Server in eigener Regie zu betreiben. Nicht selten versuchen Lieferanten, den Verwaltungen veraltete Industriekonzepte für teures Geld zu verkaufen. Um durchgängige Verfügbarkeit und Betriebssicherheit zu garantieren, müsste beispielsweise eine Kommunalverwaltung zwei Mitarbeiter ab- oder einstellen und entsprechend schulen.

Rund 200000 Mark pro Jahr wären für die neue Autarkie mindestens fällig. Nicht ohne Grund hat man in der Industrie von der radikalen Dezentralisierung schon wieder Abstand genommen.

Um Anschluss an die Industrie zu finden, müssen Verwaltungen richtungsweisende Entscheidungen treffen. Zunächst einmal müssen sie durchgängige IT-Strategien erarbeiten und einen Zeitplan für deren Implementierung festlegen. Dabei sollten als Erstes die Prozesse ressortübergreifend definiert werden. Wie in der freien Wirtschaft sind Investitions- und Betriebskosten nur zu rechtfertigen, wenn sich quantitativ nachweisen lässt, dass anschließend produktiver gearbeitet werden kann.

Dann sind entsprechende standardisierte Softwarelösungen und IT-Infrastrukturen aufzubauen. Dabei sollte nicht nur ressort- und ministeriums-, sondern auch länderübergreifend zusammengearbeitet werden. So könnten einheitliche elektronische Dienstausweise, Fahndungssysteme, Katastrophenschutzanwendungen und andere gemeinsame Standards ein großes Rationalisierungspotenzial schaffen.

Auch bei Hardware, Basissoftware, Netzen etc. müssen strategische Eckpunkte gesetzt und verstärkt Standards eingeführt werden. Ein übergreifendes Beschaffungswesen mit Rahmenverträgen und entsprechend großen Stückzahlen dürfte nicht nur die Konditionen beim Einkauf erheblich verbessern, sondern auch die Wartungskosten deutlich senken.

Nicht zuletzt sollte die Vergabeordnung einer kritischen Prüfung unterzogen werden. Da in den Verwaltungen Spezialisten fehlen, die mit modernen IT-Konzepten vertraut sind, sind Ausschreibungen meist an den vorhandenen veralteten Strukturen orientiert. Die neue Lösung wird in der Regel erheblich davon abweichen, soll sie dem Stand der Technik entsprechen. Wo aber bleibt dann der Sinn einer detaillierten Ausschreibung?

Prädestiniert für die strategische Neuordnung der Verwaltungs-IT sind die Datenzentralen. Anstatt sie der Dezentralisierung zu opfern, sollte man ihre spezifische Kompetenz nutzen. Wird ihre Struktur weiterentwickelt, können sie eine neue Funktion übernehmen: die eines Application-Service-Providers (ASP) und angesichts des spezifischen Sicherheitsbedarfs der Verwaltungen zugleich eines Security-Providers, sozusagen eines ASSP.

Die Datenzentralen können so hoheitliche Verfahren realisieren und gleichzeitig den Verwaltungen umfassende Services bieten: Beratung, Strategieentwicklung, Hilfe bei Ausschreibungen, Realisierung von Lösungen auf Basis modernster Konzepte wie Dokumenten-Management und Workflow sowie Abwicklung des gesamten IT-Betriebs und der Anwenderunterstützung.

Bei der Erstellung neuer Lösungen sollten sich die Datenzentralen darauf konzentrieren, ganzheitliche Konzepte für bestimmte Verwaltungsprozesse zu entwickeln und dabei die Produkte ihrer Partner einzubinden beziehungsweise anzupassen, zum Beispiel SAP, Microsoft oder Oracle. Für den Betrieb können sie abgestufte Plattformen anbieten: von der Beratung, Unterstützung bei Backup und Recovery bis hin zur vollständigen Übernahme des Server-Betriebs. So werden die Verwaltungen unabhängiger bei der Verarbeitung ihrer Daten, ohne unbedingt eine komplette IT-Infrastruktur mit eigenem Personal aufbauen zu müssen.

Um diesen umfassenden Anspruch zu realisieren, müssen sich die Datenzentralen von klassischen Rechenzentren zu modernen, flächendeckenden Servicezentren mit 7 x 24-Stunden-Betrieb entwickeln. Eine Strategie, die sie zu dieser Rolle befähigt, sind Public-Private-Partnerships. Diese Form der Kooperation macht aus Wettbewerbern Partner und verschafft den Datenzentralen zugleich Zugang zu der dringend benötigten modernen Technologie.

Auch den öffentlichen Kunden bringt diese Strategie deutliche Vorteile: bessere Preisstrukturen durch weitgehende Einbindung von Standardkomponenten, Lösungen, die an der Spitze der Technik stehen, und Zugriff auf hoch qualifizierte Mitarbeiter in gemeinsamen öffentlich-privaten Projekten - aber auch das Vertrauen, in jedem Fall eine gesetzeskonforme Lösung zu erhalten.

In dem Maße, in dem sich Verwaltung vom Vollzugsorgan zum Servicecenter für Bürger und Wirtschaft entwickelt, muss sie ihr Sicherheitskonzept völlig neu definieren. Früher fanden IT-Prozesse in der Regel im geschlossenen Kreis statt; es genügte also, sie optimal nach außen abzuschotten. Jetzt müssen sich die Verwaltungen für vielfältige Kommunikationsprozesse öffnen - gleichzeitig die hoheitlichen Aufgaben aber nach wie vor so sicher wie möglich durchführen.

Ein solches abgestuftes Sicherheitskonzept können die Datenzentralen realisieren. Am besten eignen sich dafür nach heutigem Stand der Technik Portallösungen. Sie bilden den "Marktplatz" für alle Kommunikationsprozesse und sind zugleich mit Trust-Centern verbunden, in denen Berechtigungsprofile, Sicherheitsstufen und -maßnahmen definiert sind. Die Kommunikation zwischen Polizeidienststellen beispielsweise unterliegt Hochsicherheitsvorschriften, die zwischen Verwaltung und Unternehmen beziehungsweise Bürgern sollte vertraulich sein, und der Zugriff auf Verwaltungsinformationssysteme ist völlig offen, geschützt nur gegen Viren und ähnliche Attacken. Die Sicherheitsfunktionen werden bei diesem Konzept von der Netz- auf die Session-Ebene verlagert.

Um ihrer neuen Funktion gerecht zu werden, müssen die Datenzentralen vor allem in die Ausbildung von Verwaltungsinformatikern investieren. Gleichzeitig müssen die Datenzentralen in die Lage versetzt werden, diese Spezialisten durch attraktivere Angebote an sich zu binden. Dazu gehören zum einen flexiblere Besoldungsstrukturen oder außertarifliche Zulagen. Zum anderen müssen die traditionellen Verwaltungsregulatorien für Personal-Management modernen Infrastrukturen und Methoden weichen, die zur Weiterbildung motivieren und dies auch honorieren.

Bausteine des E-GovernmentSelbst wenn ein Teil dieser Fachleute in die Privatwirtschaft abwandern sollte, trägt eine solche Initiative zur Herausbildung des dringend benötigten Know-how-Pools bei, der sich in Projekten im Rahmen von Public-Private-Partnerships einsetzen lässt, um das E-Government der Zukunft aufzubauen.

Alles in allem haben die Datenzentralen gute Chancen, ihrer neuen Rolle gerecht zu werden - wenn sie dafür die Voraussetzungen schaffen: sich von den alten Verwaltungsstrukturen lösen, für neue Mitarbeiter attraktiver werden und sich gleichzeitig der Industrie öffnen. Das neue Leistungspotenzial, das dadurch entsteht, wird den öffentlichen Verwaltungen deutlich mehr Effizienz und Bürgernähe bringen.

*Michael Steineke ist Vorstand des Daten- und Informationszentrums Rheinland-Pfalz in Mainz.

Abb: Die Datenzentralen der Länder müssen sich von klassischen Rechenzentren in moderne Serviceunternehmen verwandeln. Quelle: DIZ