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19.10.2001 - 

IT in der öffentlichen Verwaltung/Eine Brücke zur Wirtschaft schlagen

Datenzentralen auf dem Prüfstand

Die Vision ist klar: In zehn Jahren soll jeder zweite Bürger über das Internet mit der Verwaltung kommunizieren können. Elektronische Unterschriften und Ausweise bilden die Grundlage für die digitalen Behördengänge. Eine "Verwaltung 24" - weil 24 Stunden verfügbar - ist das erklärte Ziel. Von Michael Steineke*

Noch ist diese Vision allenfalls in Einzelfällen Realität. Bund und Länder investieren derzeit Millionen von Euro in res-sortübergreifende Projekte. Damit sollen die IT-Infrastruktur und vor allem die internen Prozesse der Behörden modernisiert und denen von Wirtschaftsunternehmen angeglichen werden. Zum einen will man die Kosten senken; bei elektronischer Beschaffung von C-Produkten (beispielsweise Verbrauchsartikel oder IT-Systeme) wird mit einem Einsparpotenzial von mindestens zehn Prozent gerechnet. Zum anderen sollen die Verwaltungen überhaupt erst in die Lage versetzt werden, sich auf breiter Front der Kommunikation mit dem Bürger zu öffnen.

Auch wenn es im ersten Moment paradox klingen mag: Mit diesen ehrgeizigen IT-Projekten steht die Zukunft der bisherigen IT-Motore in den Verwaltungen, nämlich der Datenzentralen, auf dem Prüfstand.

Nur bedingt erfolgreichDie Landesrechenzentren, später Datenzentralen, sind seit den 70er Jahren das Synonym für Verwaltungs-IT. Ressortinterne Rechenzentren wurden zu übergreifenden Zentren zusammengefasst. Großrechner mit selbstentwickelten Anwendungen veränderten die Abläufe der Beamten und Angestellten geradezu revolutionär. Die Datenzentralen erhielten immer neue Aufgaben: zunächst das Management der Rechner, dann die Betreuung einer Vielzahl von Mainframe-Programmen und schließlich den Ausbau der Kommunikationsnetze. Bis in die 90er Jahre waren sie damit das Rückgrat der Datenverarbeitung in Ministerien und anderen öffentlichen Verwaltungen.

Mit Zunahme der Aufgaben und immer komplexeren IT-Projekten wie Personalverwaltung, Finanzwesen oder polizeiliche Anwendungen wuchsen die Herausforderungen der Datenzentralen. Durch enge Bindung an Verwaltungsgesetze und Richtlinien, wie zum Beispiel Vergabeordnung oder BAT, sowie eine auf Stellenkürzungen ausgerichtete Personalpolitik der öffentlichen Hand wurde es jedoch immer schwieriger, das dafür notwendige Personal und Know-how bereitzustellen - dies vor dem Hintergrund einer außerordentlich hohen Innovationsgeschwindigkeit der IT-Industrie. Aufgrund der Konditionen des öffentlichen Dienstes war eine der wichtigsten Quellen für Innovationen verstopft: der kontinuierliche Zustrom erfahrener, hochqualifizierter Spezialisten aus der Wirtschaft. IT-Spezialisten im öffentlichen Dienst verdienen zehn bis 15 Prozent weniger als ihre Kollegen in der Industrie; bei Führungskräften liegt die Spanne sogar bei 20 bis 25 Prozent.

So ist es kaum verwunderlich, dass die Datenzentralen dort, wo sie als Generalunternehmer das Projekt-Management und die Entwicklung neuer Verwaltungslösungen vorantreiben sollten, nur bedingt erfolgreich waren.

Hinter den aktuellen massiven IT-Investitionen der Länder steht die Erkenntnis, dass Verwaltung 24 letztlich ein Netzwerk sich kreuzender Arbeitsketten oder auch Vorgänge mit Entscheidungspunkten an den "Kreuzungen" darstellt. Anträge und Anfragen werden virtuell über das Netz gestellt und automatisch den richtigen Verwaltungen und Ansprechpartnern zugeordnet. Die erforderlichen Dokumente und Daten werden aus digitalen Archiven abgerufen. Der Kunde wird per E-Mail über die zuständige Stelle und den aktuellen Stand der Bearbeitung oder fehlende Unterlagen informiert. Mit der Eingangsbestätigung erhält er zugleich die Zugangsberechtigung zur weiteren Verfolgung des Ablaufs.

Es gilt also, ressortübergreifend intelligente Workflow-Management-Systeme und strukturierte Daten-Pools aufzubauen: virtuelle Akten, "Notizzettel" und Aktenarchive, die zu jedem Zeitpunkt jedem Bedarfsträger verfügbar sind, natürlich unter Berücksichtigung von Datenschutz und -sicherheit. IT-gestützte Vorgangsbearbeitung und elektronische Archive haben somit für die Verwaltung 24 höchste Priorität. Im nächsten Schritt müssen IT-Systeme für Budgetierung, Haushaltsverwaltung sowie Kosten- und Leistungsrechnung entwickelt werden, welche die Wirtschaftlichkeit der Verwaltung transparent machen und einen optimalen Ressourceneinsatz erlauben. Ein Beispiel ist etwa ein einheitliches Personal- und Ressourcen-Management auf SAP-Basis.

Kernprozesse definierenDazu benötigen die Länder zentrale Auftrags- und Kontrollschnittstellen zur Wirtschaft. Diese legen Standards und Normen fest, definieren ressortübergreifend Kernprozesse, leiten daraus strategische Projekte ab, fassen Budgets zusammen und beauftragen IT-Dienstleister aus der Wirtschaft mit der Durchführung. Diese Partner entwickeln dann auf vorgegebenen System- und Softwareplattformen wie beispielsweise Windows 2000, Linux, mySAP.com oder Domea landesspezifische Lösungen.

Ist in diesem Szenario überhaupt noch Platz für die Datenzentralen? Die Antwort heißt eindeutig ja - allerdings in einer deutlich veränderten Rolle.

Die mit der Realisierung beauftragten Unternehmen werden nach Pilotierung, Abnahme und Rollout das Projekt schnellstmöglich abschließen wollen, um die teuren Personalressourcen anderswo einzusetzen. Für Einführung und laufende Unterstützung wird deshalb ein kompetenter Partner gebraucht. Die IT-Fachabteilungen in den Ministerien und Verwaltungsdienststellen können diese Funktion nur schwerlich wahrnehmen: Gerade in einer Phase, in der Prozesse endlich ressortübergreifend betrachtet und abgebildet werden, wäre eine Redezentralisierung der IT-Kompetenzen wenig sinnvoll und zudem recht kostenintensiv.

Einführungstrainings organisierenDie Datenzentralen hingegen können aufgrund ihrer strukturellen Stärken die Phasen Implementierung, Betrieb und Wartung wirksam unterstützen und begleiten. Gemeinsam mit Lösungspartnern der Industrie sind sie in der Lage eine tiefgehende Struktur- und Technologiekompetenz aufzubauen. Sie werden zum Servicepartner der Verwaltungsorgane und zur Know-how-Brücke für die Industrie.

Während der Implementierungsphase werden die Datenzentralen Einführungstrainings organisieren und den Anwendern helfen, sich mit den neuen Prozessen auseinander zu setzen. Beim laufenden Betrieb nehmen sie zunächst einmal eine vertraute Aufgabe wahr: den Betrieb der Lösung in einer System- und Netzinfrastruktur. Wegen des wachsenden Überangebots an Rechnerleistung und Bandbreite geht es künftig weniger um den physikalischen Aufbau. Im Vordergrund stehen vielmehr Sicherheit sowie Benutzerunterstützung und -administration.

Dabei ist die spezifische Herausforderung des öffentlichen Sektors zu meistern: offene Bürgerkommunikation mit höchsten Sicherheitsanforderungen der Verwaltungen, nämlich größtmöglichem Datenschutz, zu kombinieren. Viele Datenzentralen haben dafür bereits Lösungen entwickelt, die ihnen in diesem spezifischen Segment auch in Zukunft einen Wettbewerbsvorteil sichern: rollenbasierende Konzepte wie das Lebenslagenmodell mit bedarfsgerechtem Schutz für jeden Kommunikationsvorgang. Technische Grundlage sind personenorientierte Schlüssel und Zertifikate, die eine persönliche Identifikation des Kommunikationspartners, die Verschlüsselung der Daten und die Signatur des Dokumentes erlauben.

Zugänglich werden die Verwaltungsanwendungen über landesweite Portale. Diese organisieren die automatische Zuordnung der elektronisch eingehenden Bürgeranliegen zu den jeweils zuständigen Stellen und alle weiteren daraus entstehenden Prozesse und Vorgänge.

Aus Kostengründen sollten die beschriebenen Anwendungen auf ressortübergreifenden Application-Service-Plattformen (ASP) betrieben werden. Im Sinne einer Standardisierung ist damit zugleich die darunter liegende Systemplattform gegeben. Verteilte Server- und Datenbanksysteme können dann mit der meist vorhandenen zentralen SNA-/Host-Infrastruktur verbunden werden.

Die neuen Dienstleistungsszenarien bedeuten für die Datenzentralen einen durchgreifenden Wandel: vom Rechenzentrum zum Kundendienstzentrum für die Verwaltungsspezialisten. Dabei kommen ganz neue Aufgaben auf sie zu. Sie müssen etwa die Betriebsstabilität in der vernetzten Systeminfrastruktur überwachen, die Nutzungs- und Zugriffsrechte verwalten und bei Bedarf ändern, Probleme lokalisieren und beheben beziehungsweise kommunizieren sowie Software- und Systemstände überwachen und angleichen. Denn bei ressortübergreifenden Workflow-Lösungen verfügt das einzelne Ressort nicht mehr über eigene Datenbanken und Server-Systeme, die nur von dieser Organisation genutzt werden.

Um die von den Anwendern geforderte Kundenorientierung, Kommunikationsfähigkeit und Technologiequalität zu bieten, müssen die Datenzentralen eine Brücke zur Wirtschaft schlagen. Bereits in der Startphase neuer, landesspezifischer Verwaltungsanwendungen sind sie gefordert eng mit den für das Projekt verantwortlichen IT-Dienstleistern zusammenzuarbeiten, damit die entstehenden Lösungen hohen Innovationsstand und Betriebsstabilität besitzen, das heißt zu Weiterentwicklungen der Industrie kompatibel sind.

Change-Management initiierenDiese Öffnung zur Wirtschaft ist eine der größten Herausforderungen im Veränderungsprozess der Datenzentralen. Denn sie betrifft das gesamte Leistungspotenzial und sämtliche Mitarbeiter. Wurden die Anforderungen lange Zeit durch stabile Bearbeitungsprozesse und Technologien definiert, so müssen sie sich jetzt einem Partner öffnen, der auch Wettbewerber ist und vielen zunächst beängstigend erscheinen mag. Hier ist vom Management Führungsverhalten gefordert. Change-Management-Programme sollten initiiert werden. Die Mitarbeiter müssen lernen, die Kultur eines Wirtschaftsunternehmens zu verstehen und zu leben. Und das heißt in erster Linie: die Bereitschaft zur permanenten Veränderung und Anpassung an den gemeinsamen Kunden.

Damit sich die Datenzentralen der Wirtschaft öffnen können und auch wettbewerbsfähig sind, werden neben neuen Tarifmodellen mit leistungsorientierter Vergütung auch ganz neue unternehmerische Organisationsmodelle gebraucht. Natürlich müssen sie weiterhin ihre klassischen Aufgaben erfüllen. Zwingend hoheitliche Aufgaben - etwa IT-Lösungen für Polizei, Finanzdirektionen und Justiz - sollten deshalb abgegrenzt und im Organisationsstatus einer Behörde bearbeitet werden.

Die Servicefunktionen zur Betriebsunterstützung der Verwaltung-24-Projekte hingegen sollten in Public-Private-Partnership-Modellen umgesetzt werden. In Zukunft könnten dann mittelständische, im Wettbewerb angesiedelte IT-Verwaltungsdienstleister entstehen, die gleichsam die Leistungsfähigkeit der Industrie (Plattformentwicklung) nutzen, um landesspezifische Verwaltungslösungen zu bauen.

Die Länder sind dabei, gemeinsam mit der Wirtschaft E-Government-Modelle in die Praxis umzusetzten. Wie jeder Auftraggeber müssen sie entscheiden, ob sie lediglich kaufen oder konsequent unternehmerischen Einfluss auf die Entwicklung ihrer Verwaltung 24 nehmen möchten.

*Michael Steineke ist Vorstand des Daten- und Informationszentrums Rheinland-Pfalz in Mainz.

Abb.1: Die neue Rolle der Datenzentralen

In enger Zusammenarbeit mit der Wirtschaft können sie künftig als Service- und Betriebspartner der Länder ihre spezifischen Kompetenzen einbringen. Quelle: DIZ

Abb.2: Standards senken die Kosten

Ein Modell einer Technologie-Architektur mit einheitlichen Schnittstellen. Solche standardisierten Plattformen ermöglichen die parallele Entwicklung von Anwendungen bei ganzheitlicher Kompatibilität sowie kosteneffizientem Betrieb und Service. Quelle: DIZ