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04.09.1998 - 

Workflow

Der schlanke Staat ist keine Utopie

Der Amtsdiener, der im grauen Arbeitskittel Berge von Akten durch die Gänge transportiert, gehört in den meisten Behörden und öffentlichen Verwaltungen inzwischen der Vergangenheit an. Längst hat das PC-Zeitalter auch die Amtsstuben erreicht und viele Vorgänge digitalisiert.

Veränderte Kostenstrukturen und das neue Selbstverständnis des "mündigen Bürgers", der sich nicht länger als Bittsteller, sondern als Kunde der öffentlichen Verwaltung versteht, haben einen maßgeblichen Anteil am Umschwung. Prozeßoptimierung ist nicht länger der Privatwirtschaft vorbehalten, sondern hält Einzug in Kommunen, Ministerien und Ämter.

Maßgeschneiderte Workflow-Programme und elektronische Archive erleichtern die Vorgangsbearbeitung und machen gleichzeitig die Behördenarbeit für die Sachbearbeiter interessanter. Der Bürger profitiert in der Regel unmittelbar davon, da der Aktendurchlauf beschleunigt wird und die notwendigen Ergebnisse schneller vorliegen.

Die Finanzbehörde der Bayerischen Staatsregierung war vor etwa zwei Jahren Vorreiter bei der Piloteinführung der "papier- losen" elektronischen Steuererklärung. Zusammen mit einem ausgewählten Kreis von Steuer- beratern und ihren Mandanten, der Datev in Nürnberg sowie einigen bayerischen Finanzämtern wurde das Projekt auf den Weg gebracht.

Der Steuerberater erstellt im Rahmen der elektronischen Abwicklung die Steuererklärung eines Mandanten wie bisher auf dem PC seiner Kanzlei und gibt die Daten zur Verarbeitung an das Rechenzentrum der Datev in Nürnberg. Die verarbeiteten Steuerdaten werden aber nach der Aufbereitung im Rechenzentrum und der Rücksendung an den Steuerberater nicht wie bisher auf den entsprechenden Formularen ausgedruckt und per Post an das Finanzamt geschickt.

Vielmehr gehen die Mandantendaten jetzt per ISDN auf den PC des Sachbearbeiters im Finanzamt. Die kommunikativen "Einbahnstraßen" werden jetzt durch den "Kreisverkehr" ersetzt. Auf diese Weise werden Doppelerfassungen verhindert, die eine häufige Fehlerquelle darstellen und zu unnötigen Reklamationen führen. Sämtliche Prüfschritte in der Finanzbehörde erfolgen ausschließlich auf elektronischem Weg.

Der Verzicht auf das Papier und die elektronische Bearbeitung haben nach übereinstimmenden Aussagen der Beteiligten die Abläufe beschleunigt und die Bearbeitung einer Steuererklärung um rund 14 Tage verkürzt. So wird der Datenaustausch zwischen dem Mandanten, seinem Steuerberater, der Datev und dem Finanzamt für alle Beteiligten zum transparenten Informationsverbund.

Längst ist das Pilotprojekt zum festen Service-Angebot der Finanzbehörde geworden. Die elektronische Steuererklärung wird mittlerweile in nahezu allen Bundesländern als Alternative zum hergebrachten Ablauf angeboten.

Inzwischen läuft auf Wunsch der Finanzverwaltung der Bayerischen Staatsregierung ein neuer Feldversuch. Im Rahmen dieses Projektes sollen jetzt auch Privatleute die Möglichkeit haben, ihre Einkommensteuererklärungen mit zertifizierten Programmen auf dem heimischen PC zu erstellen und direkt in die Rechner der Finanzbehörde zu transferieren. Nach vorsichtiger Schätzung können auf diese Weise die personell unterbesetzten und völlig überlasteten Finanzämter erheblich entlastet werden.

Das Bundesverwaltungsamt (BVA) in Köln ist die zentrale Dienstleistungsbehörde des Bundes. Rund 90 verschiedene Verwaltungsaufgaben werden zur Zeit in den unterschiedlichen Referaten erfüllt. Als Dienstleistungszentrum hilft das Bundesverwaltungsamt auch anderen Behörden bei der Verwaltungsmodernisierung. Alle Bundesministerien können dem Bundesverwaltungsamt Aufgaben unterschiedlichster Natur übertragen. Dazu gehört die Sportförderung ebenso wie Aktivitäten rund um die deutschen Schulen im Ausland oder die Verwaltung und Rückzahlung von Bafög-Darlehen.

Um Prozesse zu verbessern und Abläufe zu beschleunigen, entwickelte das IT-Referat des Bundesverwaltungsamtes zusammen mit dem Debis Systemhaus ein integriertes Dokumenten- und Workflow-Management, das mittlerweile weit über die Grenzen der Kölner Behörde hinaus Furore gemacht hat. Die Lösung ist so ausgelegt, daß sie in Zentral- und Fachabteilungen sowohl für strukturierte als auch weniger strukturierbare Aufgaben eingesetzt werden kann.

Mittlerweile interessieren sich nicht nur bundesdeutsche Behörden und Kommunen für das Workflow-System. Neben der EU haben auch Behörden aus den europäischen Nachbarländern sowie Firmen aus der Privatwirtschaft bei den Kölnern angeklopft und zusätzliche Informationen erbeten.

"Das Interesse, Abläufe in Behörden zu verbessern, ist größer, als wir zunächst erwartet haben", berichtet Regierungsdirektor Johannes Keusekotten, der als Referatsleiter für die Gesamtplanung und Koordination der Informationstechnik im Bundesverwaltungsamt verantwortlich zeichnet. Allerdings betont er, daß ein Dokumenten- und Workflow-Management-System keine Lösung von der Stange ist, sondern individuell an behördliche Strukturen und deren Arbeitsabläufe angepaßt werden muß.

Voraussetzung für eine erfolgreiche Realisierung ist seiner Ansicht nach ein Pflichtenheft. Denn bei dessen Ausarbeitung werde schnell klar, ob zunächst eine interne Reorganisation notwendig ist, bevor in eine Workflow-Lösung und die notwendige Hardware investiert wird.

Beim Bundesverwaltungsamt wurde die Lösung "Favorit- Officeflow" (Flexibles Archivierungs- und Vorgangsbearbeitungssystem im IT-gestützten Geschäftsgang) zunächst in der Bafög-Abteilung eingeführt. Es ist nach Aussage von Referatsleiter Keusekotten auf jede andere Behörde, beispielsweise Kommunalämter oder Bundes- und Landesministerien, aber auch auf die Privatwirtschaft übertragbar.

Im ersten Halbjahr 1999 sollen auch die rund 280 Mitarbeiter der Bafög-Abteilung, die bundesweit an mehreren Standorten arbeiten, in die Lösung integriert werden. Im Lauf der nächsten zwei bis drei Jahre werden alle noch benötigten Vorgänge digitalisiert und in das System übernommen. Rund 40 Millionen Blatt Papier, die heute auf Mikrofiche gespeichert sind, werden dazu über einen Scanner in die Workflow-Lösung eingespeist.

Das "papierlose Büro" ist damit praktisch verwirklicht. "Natürlich werden nur solche Darlehens-Vorgänge eingelesen, die noch nicht abgeschlossen sind, sprich noch laufen oder derzeit zurückgezahlt werden", räumt Keusekotten ein. Abgeschlossene Akten bleiben bis zum Ablauf der Lagerpflicht im klassischen Mikrofilm-Archiv abgelegt.

"Ein enger Schulterschluß mit dem Personal- oder Betriebs- rat sowie gründliche Schulungen sind das A und O einer erfolg- reichen Workflow-Lösung", unterstreicht Keusekotten. "Denn nur gut ausgebildete Mitarbeiter werden das System so nutzen, daß sämtliche Rationalisierungsmaßnahmen zum Tragen kommen."

Die Mitarbeiter des Bundesverwaltungsamtes waren in jeder Phase der Realisierung in das Projekt eingebunden, erhielten Informationen über die einzelnen Implementierungsschritte und konnten selbst Verbesserungsvorschläge einbringen. Das Vertrauen der Mitarbeiter, daß Workflow in einer Behörde oder im Privatunternehmen nicht als Kontrollinstrument mißbraucht wird, ist nach Einschätzung von Keusekotten die essentielle Voraussetzung für die erfolgreiche Umsetzung eines solchen Systems.

Zu den Neuerungen gehörten neben einer verbesserten Benutzeroberfläche auch Systemanpassungen und Optimierungen hinsichtlich der Arbeitsabläufe. "Die Lösung genießt bei den Mitarbeitern mittlerweile eine hohe Akzeptanz", resümiert Keusekotten. Sie werde sogar "mit Freude genutzt, da die Arbeit durch die Digitalisierung der Vorgänge interessanter geworden ist".

Im nächsten Schritt soll die Zentralabteilung der Behörde das Workflow-System für ihre weniger strukturierbaren Arbeiten nutzen. Das Ziel ist, beispielsweise die IT- und Budgetplanung elektronisch abzuwickeln. Darüber hinaus soll es elektronische Umlaufmappen geben, die mehrere Dokumente integriert enthalten. Qualifizierte Suchmaschinen werden die Mitarbeiter dabei unterstützen, nach bestimmten Suchkriterien die notwendigen Dokumente im elektronischen Archiv zu finden oder festzustellen, welcher Sachbearbeiter gerade mit ihnen befaßt ist.

"Unsere Erwartungen hinsichtlich der Wirtschaftlichkeit und des Return on Investment wurden bei weitem übertroffen", zieht Keusekotten eine vorläufige Bilanz. Die Investition in Höhe von 5,4 Millionen Mark hat sich bereits nach drei Jahren amortisiert. Allein durch den Wegfall der Registraturtätigkeiten wird die Behörde nach eigenen Einschätzungen fast zehn Millionen Mark einsparen.

Durch die zunehmende Erfahrung im Umgang mit der Workflow-Lösung rechnet Referats- leiter Keusekotten in den kommenden Jahren mit weiteren Verbesserungen der Wirtschaftlichkeit. Den größten Nutzen sieht er aber in der kostenlosen Bereitstellung der Anwendungslösung durch seine Behörde an andere Ämter.

Im Bundeszentralregister, einer Dienststelle des Generalbundesanwalts beim Bundesgerichtshof mit Sitz in Berlin, wird das zentrale Strafregister für die Bundesrepublik Deutschland geführt. Es erfaßt im wesentlichen die Entscheidungen deutscher Strafgerichte, aber auch Entscheidungen ausländischer Gerichte gegen Deutsche und in Deutschland lebende Ausländer. Insgesamt sind beim Bundeszentralregister zur Zeit rund 14 Millionen Datensätze gespeichert, die knapp sechs Millionen Personen betreffen, davon etwa 1,9 Millionen Ausländer.

Der Bereich der Dienststelle, der sich mit der Bearbeitung ausländischer Strafnachrichten befaßt, arbeitet seit Anfang 1997 mit einem Workflow-Management-System, das Inconcert entwickelt und installiert hat. In dieses automatische Vorgangsbearbeitungssystem sind zur Zeit knapp 20 Mitarbeiter der Dienststelle eingebunden, vom Sachbearbeiter über die Kanzleikraft bis zu den Beamten des höheren Dienstes in der Dienststellenleitung.

Weniger Akten und kürzere Bearbeitungszeit

Ein Vorgang beginnt mit dem Einscannen der aus dem Ausland eingehenden Schriftstücke über die dort getroffene Entscheidung. Anschließend übernimmt das System die Verwaltung des Vorgangs und leitet ihn an den zuständigen Sachbearbeiter weiter. Die Erstellung von Bescheiden und anderem Schriftgut erfolgt weitgehend auf besonderen Vordrucken, die das System bereitstellt und zum Teil automatisch ausfüllt. Über den Gang der Bearbeitung führt das System ein Protokoll, eine sogenannte Historie. Wiedervorlagen erfolgen automatisch.

Die Akzeptanz des neuen Systems bei den betroffenen Mitarbeitern ist gut: "Auch ältere Mitarbeiter haben sich bestens mit der Workflow-Anwendung vertraut gemacht", berichtet Peter Christensen, Leiter der Dienststelle. "Wo früher die klassische Papierakte im Einsatz war, wird heute moderne Technik genutzt. Dadurch ist die Arbeit interessanter geworden."

Der Schulung der Mitarbeiter kommt für die erfolgreiche Einführung und den reibungslosen Betrieb einer Workflow-Anwendung entscheidendes Gewicht zu. Wichtig ist nach Aussage von Christensen, daß die Schulungen für den einzelnen Anwender maßgeschneidert sind, damit er sich vorrangig mit jenen Besonderheiten vertraut machen kann, die seine Aufgaben im wesentlichen bestimmen.

Beim Bundeszentralregister hat man die Entscheidung, für die Bearbeitung der ausländischen Strafnachrichten im Rahmen eines Pilotprojektes eine Workflow-Anwendung einzuführen, bisher nicht bereut: "Wir konnten unterschiedliche Arbeitsschritte zusammenführen und die Bearbeitung so effizienter gestalten", schildert Dienststellenleiter Christensen die Situation. "Darüber hinaus bewegen wir weniger Papier, haben einen deutlich geringeren Aktenumlauf und konnten die Bearbeitung insgesamt beschleunigen."

Er hält den Einsatz von professionellen Workflow-Anwendungen in Behörden überall dort für möglich, wo es gilt, massenhaft anfallende gleichartige Aufgaben zu bewältigen. In solchen Bereichen bewirke die Einführung moderner Technik Effizienzsteigerungen und deutliche Vereinfachungen.

In immer mehr öffentlichen Verwaltungen steht der Wunsch nach besseren Arbeitsabläufen und hoher Wirtschaftlichkeit auf der Wunschliste ganz oben. Workflow-Systeme haben in weiten Teilen bereits einen erheblichen Beitrag geleistet, dennoch läßt ihre Verbreitung noch zu wünschen übrig. Der Strukturwandel in den Behörden zwingt aber die Verantwortlichen zum Handeln.

Dennoch ist es unumgänglich, bei der Einführung einer solchen Lösung auch die Vorbehalte der Mitarbeiter zu bedenken. So darf beispielsweise die Möglichkeit, mit der Workflow-Lösung Statistiken über die Abarbeitung von Vorgängen zu erstellen, nicht als Kontrollinstrument mißbraucht werden. Der Wunsch nach dem schlanken Staat läßt sich nur erfüllen, wenn hochqualifizierte Mitarbeiter bereit sind, mit modernen Werkzeugen umzugehen und ihre Arbeitsabläufe in Eigenverantwortung neu zu gestalten.

* Petra Adamik ist freie Journalistin in München.

Abb.1: Bafög-Stütze

In der Bafög-Abtielung: Konzept für den elektronischen Ablauf der Geschäftsprozesse. Quelle: BVA

Abb.2: Verbundene Abteilungen

Jedes Segment verfügt über einen leistungsfähigen Server mit mindestens 256 MB RAM, der unter dem betriebssystem Windows NT läuft. Quelle: BVA