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26.06.1998 - 

Alternative Carrier/Wer hat Anspruch auf Inter-connection-Tarife?

Die Telekom schert sich wenig um ihr Geschwätz von gestern

Kaum ein Reformpaket der Bundesregierung fand in den letzten Jahren einen so breiten Konsens in Politik, Wirtschaft und Bevölkerung wie die Aufhebung des Fernmeldemonopols und die Schaffung von Wettbewerb im Telefonmarkt durch das Telekommunikationsgesetz (TK-Gesetz). Zu Recht konnten sich Regierung und Parlament im In- und Ausland rühmen, eines der liberalsten TK-Gesetze auf den Weg gebracht zu haben. Vom Liberalisierungserfolg waren gleichwohl alle überrascht. Niemand hätte bei der Verabschiedung des Gesetzes auch nur eine Mark darauf gewettet, daß bereits drei Monate nach Aufhebung des Sprachtelefondienstmonopols mehr als 150 Lizenzanträge gestellt, fast 100 Lizenzen erteilt und allein 100 Verbindungsnetzbetreiberkennziffern zugeteilt sein würden.

Auslöser dieses Erfolgs war sicherlich auch die Entscheidung der Regulierungsbehörde über die Festsetzung der Interconnection-Tarife. Diese im Vergleich zu den Endkundentarifen günstigeren Entgelte ermöglichen es den Wettbewerbern, bei der Deutschen Telekom AG (DTAG) Leitungskapazitäten einzukaufen, die sie für die eigenen Angebote benötigen. Daher verwundert es nicht, daß heftig diskutiert wird, wer zu diesen preiswerteren Konditionen die Vorleistungen der DTAG in Anspruch nehmen kann. Die Beantwortung dieser Frage ist für viele neue Konkurrenten existentiell und dürfte sich auf die Wettbewerbsintensität und damit die Endkundenpreise erheblich auswirken.

Um die Frage beantworten zu können, wer Anspruch auf eine Netzzusammenschaltung hat und zu welchen Konditionen, sind zunächst die Begriffe "Netzzusammenschaltung" und "besonderer Netzzugang" zu klären. Das TK-Gesetz unterscheidet zunächst den sogenannten allgemeinen und den besonderen Netzzugang. Ersterer ermöglicht den Zugang zum Netz über sämtlichen Nutzern bereitgestellte Anschlüsse.

Dies sind für das Festnetz vor allem der analoge Telefonanschluß, der ISDN-Basis- und ISDN-Primärmultiplexanschluß. In den Mobilfunknetzen wird der allgemeine Netzzugang für die Nutzer über Handys oder Autotelefone hergestellt. Ein allgemeiner Netzzugang kann jedermann auch für Teile eines Netzes eingeräumt werden. Dabei handelt es sich insbesondere um Mietleitungen, die beispielsweise von der DTAG als Standardfestverbindungen angeboten werden. Was genau ein besonderer Netzzugang ist, definiert das TK-Gesetz nicht. Die Abgrenzung des besonderen Netzzugangs gegen den allgemeinen erfolgt vielmehr in der Netzzugangsverordnung. Danach ist entscheidend, daß der Netzzugang durch einen Nutzer begehrt wird, der die Leistungen als Anbieter von TK-Dienstleistungen oder als Betreiber von TK-Netzen nachfragt, um damit seinerseits Services anzubieten. Der besondere Netzzugang ist damit nicht anschluß- oder leistungsbezogen, sondern wird durch eine Beschränkung des Nutzerkreises und die Zweckrichtung der Nachfrage definiert.

Der besondere Netzzugang wird ausdrücklich nicht auf Netzbetreiber untereinander beschränkt, sondern auch auf solche Organisationen ausgedehnt, die lediglich TK-Dienste bereitstellen. Ein solcher Anbieter kann, muß aber nicht Betreiber eines TK-Netzes sein. Auch ist es nicht erforderlich, daß er seine Leistungen für die Öffentlichkeit erbringt. Neben Wiederverkäufern und Anbietern von Mehrwertdiensten fallen auch Corporate-Network-Provider unter diese Regelung. Es kommt beim besonderen Netzzugang nicht darauf an, ob der Wettbewerber über eine Lizenz verfügt oder eine solche benötigt.

In der Definition liegt die Tücke

Eine Netzzusammenschaltung definiert das TK-Gesetz als denjenigen Netzzugang, der die physische und logische Verbindung von TK-Netzen herstellt. Ziel ist es, Nutzern, die an verschiedene Netze angeschlossen sind, die mittelbare oder unmittelbare Kommunikation zu ermöglichen.

In den Zeiten der staatlichen Fernmeldemonopole beschränkte sich die Netzzusammenschaltung darauf, daß die verschiedenen nationalen Netze miteinander verbunden wurden, damit man beispielsweise international telefonieren konnte. Durch die Einführung des Wettbewerbs ergab sich die Notwendigkeit, daß auch national miteinander konkurrierende Netze unmittelbar oder mittelbar gekoppelt werden mußten, um die Kommunikation der einzelnen Nutzer zu ermöglichen. Nach der gesetzlichen Definition der Netzzusammenschaltung (ñ 3 Nr. 24 TKG) wird nicht danach unterschieden, um welche Netze es sich handelt. Es können Mobilfunk- oder Festnetze, Verbindungs- oder Teilnehmernetze, öffentliche oder private Netze sein.

Daraus läßt sich zunächst nur ableiten, daß eine Netzzusammenschaltung eine Untermenge des Netzzugangs ist. Hiervon zu trennen sind die Fragen, wer verpflichtet ist, eine Zusammenschaltung zu ermöglichen, wer berechtigt ist, eine Netzzusammenschaltung zu verlangen, und zu welchen Entgelten Verkehr zwischen derart verbundenen Netzen abgewickelt wird. Auch die Frage einer Lizenzpflicht stellt sich hier noch nicht.

Jeder Betreiber eines öffentlichen TK-Netzes ist verpflichtet, anderen Betreibern solcher Netze auf Nachfrage ein Angebot auf Zusammenschaltung abzugeben. Alle Beteiligten haben hierbei für die Nutzer die Kommunikation zwischen verschiedenen öffentlichen Netzen sicherzustellen.

Kommt zwischen den Betreibern öffentlicher TK-Netze eine Vereinbarung über eine Zusammenschaltung nicht zustande, kann die Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post durch jeden der Verhandlungspartner angerufen werden und die Zusammenschaltung anordnen. Auf dieser Grundlage hat der Regulierer beispielsweise die Interconnection-Entgelte, die zwischen der DTAG und ihren Wettbewerbern umstritten waren, für alle verbindlich festgesetzt.

Für die DTAG als marktbeherrschenden Betreiber, der TK-Dienstleistungen für die Öffentlichkeit anbietet, gilt zudem die weitergehende Verpflichtung, anderen Nutzern den allgemeinen oder auch den besonderen Netzzugang zu gewähren. Als Untermenge dieses Netzzugangs muß sie, so das Gesetz ausdrücklich, insbesondere eine Zusammenschaltung ihres Netzes mit öffentlichen TK-Netzen anderer Betreiber ermöglichen.

Das bedeutet jedoch nicht, daß sich die Pflicht des marktbeherrschenden Betreibers DTAG allein hierauf beschränkt. Da die Zusammenschaltung auch nichtöffentlicher Netze nach der obengenannten Definition ein Netzzugang ist, muß zumindest die DTAG jedem Netzbetreiber diesen speziellen Netzzugang gewähren. Die Verpflichtung des marktbeherrschenden Betreibers geht somit weiter als die der sonstigen Netzbetreiber.

Wann ist ein Netz ein Netz?

Der Erfolg kleinerer Unternehmen, die Anfang des Jahres gleich als Verbindungsnetzbetreiber auftraten, führte zur Diskussion, welche Mindestvoraussetzungen ein Anbieter erfüllen muß, um als Netzbetreiber in den Genuß der festgesetzten Interconnection-Entgelte zu kommen. Während Unternehmen wie Arcor oder Otelo darauf setzten, von Beginn an große Netze mit mehreren Vermittlungsstellen und Zusammenschaltungspunkten zum Netz der DTAG aufzubauen, verfolgten kleinere Betreiber eine andere Strategie: Sie konzentrierten sich darauf, zunächst kostenoptimiert mit wenigen Vermittlungsstellen, Übertragungsleitungen sowie Zusammenschaltungen zu starten.

Manche beschränkten sich sogar darauf, nur eine Vermittlungsstelle mit dem Netz der Telekom zu koppeln und die Transportleistung vom Anrufer zur Vermittlungsstelle ebenso bei der Telekom einzukaufen wie den Weitertransport zum Angerufenen. Diese Unternehmen wollten sich also weniger über eigene Dienste, guten Service und aufwendige Vertriebskonzepte von ihren Wettbewerbern absetzen, sondern ihren Kunden möglichst preiswert "simple Telefonie" verkaufen.

Mit diesem Konzept erschlossen sie sich erfolgreich den Markt der Privat- und kleinen Geschäftskunden, der von den großen Anbietern eher vernachlässigt wurde. Es führte für diese Zielgruppe zu Preissenkungen, die nach den klassischen Rabattsystemen lediglich Großkunden vorbehalten waren.

Das TK-Gesetz definiert ein Telekommunikationsnetz als "die Gesamtheit der technischen Einrichtungen, die zur Erbringung von TK-Dienstleistungen dient". Diese Begriffsbestimmung läßt an Klarheit leider zu wünschen übrig. Aus der Beschränkung auf solche technischen Einrichtungen, die zur Gewährleistung des ordnungsgemäßen Betriebs des Netzes unerläßlich sind, kann geschlossen werden, daß eine Minimalbetrachtung anzustellen ist.

Genügt es, ein Netz mit nur einer Vermittlungsstelle ordnungsgemäß zu betreiben, so ist dies für den Netzbegriff ausreichend. Tatsächlich gibt es viele Netze, zum Beispiel im Betriebsfunk, Bündelfunk oder auch private Unternehmensnetze, die mit lediglich einer Vermittlungsstelle arbeiten. Selbst für den ordungsgemäßen Betrieb eines bundesweiten Teilnehmer- und Vermittlungsnetzes mit zahlreichen Vermittlungsstellen und Tausenden oder gar Millionen von Anschlüssen kann es völlig ausreichend sein, sich mit einem anderen Netz nur an einem Punkt zusammenzuschalten. Der Umstand, daß es für den Verkehrsaustausch zwischen den Netzen günstiger sein kann, sich an zahlreichen Punkten zusammenzuschalten, ändert daran nichts. Niemand käme auf die Idee, zu behaupten, das D2-Mobilfunknetz oder das Festnetz der DTAG würden ihre Netzeigenschaft verlieren, wenn sie nur noch an einem Punkt oder auch gar nicht zusammenzuschalten wären.

Auch die Frage nach der Anzahl der erforderlichen Übertragungswege läßt sich nicht pauschal beantworten. Sicher ist jedoch, daß es nicht darauf ankommt, ob es sich um angemietete oder selbsterrichtete und -betriebene Leitungen handelt. Dies führt die Gesetzesbegründung eindeutig aus. Jedem Unternehmen steht es daher völlig frei, Übertragungswege selbst zu errichten oder diese bei Dritten anzumieten.

Diesem Konzept folgend, sind im Gesetz unterschiedliche Lizenzklassen für das Betreiben von Übertragungswegen und Sprachtelefondienstnetzen vorgesehen. Eine Verunglimpfung von Netzbetreibern, die auf Mietleitungen zurückgreifen und damit die Investitionen anderer über die Miete finanzieren, ist daher nicht angebracht.

Netzzusammenschaltung nur für Teilnehmernetze?

Im Hinblick auf die Paragraphen 36 und 37 des TKG, nach denen jeder Betreiber eines öffentlichen TK-Netzes verpflichtet ist, sich auf Nachfrage mit Betreibern solcher Netze zusammenzuschalten, wird heute diskutiert, was ein öffentliches Netz auszeichnet, und bei Verbindungsnetzen der Status "öffentlich" angezweifelt. Einen Anspruch auf Netzzusammenschaltung hätten demnach nur Betreiber von Teilnehmernetzen.

Übersehen wird bei einer Bezugnahme auf diese Paragraphen, daß hier lediglich die Verpflichtung für nichtmarktbeherrschende Netzbetreiber festgestellt wird. Die DTAG als marktbeherrschender Betreiber eines öffentlichen Netzes ist jedoch nach der Spezialregelung in ñ 35 TKG dazu verpflichtet, jedem Nutzer den Netzzugang und damit auch jedem Netzbetreiber den Spezialfall der Netzzusammenschaltung unabhängig davon zu ermöglichen, ob es sich um ein öffentliches oder nichtöffentliches TK-Netz dreht. Darüber hinaus handelt es sich bei den Verbindungsnetzbetreibern, die über eine Betreiberrufnummer (010xy) eindeutig identifiziert sind, selbstverständlich auch um öffentliche TK-Netze.

Zwar enthält das TK-Gesetz in den Begriffsbestimmungen die bereits erwähnte Definition des "TK-Netzes" und darüber hinaus eine für das "öffentliche TK-Netz". Für letzteres ist dabei die Ergänzung maßgebend, daß an die Einrichtungen dieses Netzes über Abschlußeinrichtungen Endeinrichtungen angeschlossen werden und daß es zur Erbringung von TK-Services für die Öffentlichkeit dient.

Nun liegt es in der Natur der Sache, daß an Verbindungsnetze nicht unmittelbar die Telefone der Kunden angeschlossen werden. Vielmehr schalten die Verbindungsnetze lediglich unterschiedliche Teilnehmernetze zusammen, an denen Telefone der Kunden unmittelbar angebunden sind.

Aus der Definition des öffentlichen TK-Netzes ergibt sich aber nicht die Notwendigkeit, daß die Endeinrichtungen unmittelbar an dieses Netz angeschlossen werden müssen. Vielmehr bestimmt õ 3 Nr. 3 TKG ausdrücklich, daß Endeinrichtungen auch mittelbar mit der Abschlußeinrichtung eines TK-Netzes verbunden werden können. Entscheidend ist dann nur noch, daß die Verbindungsnetze zur Erbringung von TK-Dienstleistungen für die Öffentlichkeit dienen. Ob der Anschluß von Endeinrichtungen unmittelbar oder mittelbar an dieses Netz erfolgt, ist gleichgültig.

Die Annahme, nur Teilnehmernetze seien öffentliche TK-Netze, widerspricht im übrigen auch der Gesamtsystematik. Denn ein Teilnehmernetz wird durch eine spezielle Netzkennzahl (etwa 0172 für das D2-Netz) oder die individuelle Ortsnetzkennzahl definiert. So besteht etwa das Netz der DTAG aus rund 5000 Teilnehmernetzen, den einzelnen Ortsnetzen und einem bundesweiten Verbindungsnetz unter der Verbindungsnetz-Betreiberkennziffer 01033.

Deutsche Telekom legt Interconnection neu aus

Entsprechendes gilt für die Netze der übrigen Betreiber. Einen Anspruch auf Netzzusammenschaltung gäbe es demnach lediglich in den einzelnen Ortnetzbereichen, da nur diese Teilnehmernetze sind. Lediglich verschiedene Teilnehmernetzbetreiber in einer Stadt hätten danach Anspruch darauf, sich untereinander zusammenzuschalten, nicht jedoch auch mit Verbindungsnetzbetreibern. Dies wäre bereits vom Ergebnis her paradox. Darüber hinaus trifft die Netzbetreiber ausdrücklich die gesetzliche Verpflichtung, sicherzustellen, daß jeder Nutzer die Möglichkeit hat, den Verbindungsnetzbetreiber frei auszuwählen. Dieser Verpflichtung kann ein Teilnehmernetzbetreiber jedoch nur dann nachkommen, wenn die Verbindungsnetze als öffentliche Netze im Sinn der ññ 36 und 37 TKG angesehen werden und der City-Netzbetreiber einen Anspruch auf Zusammenschaltung mit den Verbindungsnetzen hat. Dies bedeutet aber gleichzeitig, daß Verbindungsnetzbetreiber ihrerseits Anspruch auf Netzzusammenschaltung haben.

Das in der Diskussion vorgeschobene Argument, Netzbetreiber, die zunächst nur mit einer Vermittlungsstelle und einem Zusammenschaltungspunkt beginnen, würden überflüssige und störende Verkehrsströme verursachen, hat lediglich Alibifunktion. Im Kern geht es eher um die Frage, wie der Kreis derer, die in den Genuß der günstigen Interconnect-Tarife kommen, möglichst eingeschränkt werden kann. Ziel ist es, den Erfolg der kleineren Unternehmen zu bremsen, deren Konzept darin besteht, den Kunden günstige Preise anzubieten. Übrigens sahen auch das Konzept zur Netzzusammenschaltung der DTAG und die von ihr vorgeschlagenen Interconnection-Entgelte von Anfang an die bundesweite Zuführung von Verkehr zu den Interconnect-Partnern und die flächendeckende Terminierung durch die Telekom vor.

Ausdrücklich hieß es in dem bereits Anfang 1996 vorgestellten Zusammenschaltungskonzept der DTAG, daß an jedem Zusammenschaltungspunkt das ganze Diensteportfolio angeboten wird. Bei der Festlegung der Anzahl und Verteilung der Orte für die Netzzusammenschaltung sollte grundsätzlich die Befriedigung der Nachfrage ihrer Interconnection-Partner im Vordergrund stehen. Auch bei den jüngsten Gesprächen darüber, ob Verbindungsnetzbetreiber einen Anspruch auf Netzzusammenschaltung haben, dürfte es in erster Linie um die Entgelte gehen. Denn auch hier sahen die Anfang 1996 von der DTAG vorgelegten Konzepte vor, daß Interconnection-Verträge nicht nur mit Teilnehmeranschluß-Netzbetreibern, sondern auch mit Verbindungsnetzbetreibern geschlossen werden, die damals als Transport-Provider bezeichnet wurden. Hier scheint die Diskussion nach der Devise "Was stört mich mein Geschwätz von gestern?" geführt zu werden.

Angeklickt

In Deutschland ist im Zuge der Liberalisierung eine Diskussion über die Auslegung des TK-Gesetzes entbrannt. Der Streit dreht sich darum, ob sogenannte Verbindungsnetzbetreiber, die ihre Dienste (fast) ausschließlich über angemietete Leitungen vermarkten und oft nur über einen Zugangspunkt zum Netz der Telekom verfügen, einen rechtmäßigen Anspruch auf die kostengünstigen Interconnection-Tarife haben. Um diese Frage zu beantworten, hat der Autor die Begriffe "Netzzusammenschaltung" sowie "allgemeiner und besonderer Netzzugang", wie sie das Gesetz definiert, näher beleuchtet und kommt zu dem Ergebnis: Der Anspruch auf die Interconnection-Entgelte ist legitim.

Hermann-Josef Piepenbrock ist Rechtsanwalt in Düsseldorf und auf Rechtsfragen in der Telekommunikation spezialisiert.