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26.01.1979 - 

Eine kritische Analyse zum Forschungsbericht "Verwaltungsautomatisation":

Distributed Processing: Technik contra Organisation?

26.01.1979

WIESBADEN/KASSEL (ee) - Noch ist der Forschungsbericht zum Projekt "Verwaltungsautomation" in der Steuerverwaltung (durchgezogen von der Gesamthochschule Kassel mit Förderung durch die Stiftung Volkswagenwerk) nicht vollständig veröffentlicht, da mehrt sich unter Fachleuten die Befürchtung, das Ergebnis dieser zweijährigen Arbeit werde nicht diskutiert. Dabei fordern gerade die vielen grundsätzlichen Aussagen der Forschungsgruppe kritische Analysen heraus. Beispiel das Thema "Verarbeitungskapazität" (Hardware), die in absehbarer Zeit so billig werde, "daß es nicht mehr sinnvoll erscheint, sie zentral in einem Rechenzentrum unterzubringen."

An solchen Punkten hakt Eberhard Lichtenheldt, Abteilungsleiter bei der Hessischen Zentrale für Datenverarbeitung (HZD), ein. Er kommentiert in "HZD inform" auch die Aussage der Studiengruppe, "daß die in den vergangenen Jahren entwickelten Verarbeitungsprogrammsysteme auf denkbar neue Hardwarekonfigurationen übertragen werden können", - wenn der Eingabeteil auf Dialogbetrieb umgestellt wird. Zwar wäre es nach Auffassung der Kasseler "ein Mißverständnis, daraus eine globale Gegenstrategie der Dezentralisierung rechtfertigen zu wollen."

Und, so eine weitere These der Wissenschaftler: "Als Aufgabe einer spezialisierten DV-Verwaltung, wie sie in Form der HZD vorhanden ist, verbleiben - neben ihrem Teil der Systementwicklung und Programmierung - die Funktionen Auswahl, Beschaffung und (möglicherweise) Wartung der technischen Ausrüstung, Beobachtung der technologischen Trends und entsprechende Entwicklungsplanung und schließlich - soweit sie über die Grenzen der einzelnen Fachverwaltung hinausgreifen - die Entwicklung von Methoden (Programmierung, Test, Implementierung, Weiterentwicklung) und die Herstellung und Aufrechterhaltung von Kommunikationsbeziehungen. Von den Aufgaben des alltäglichen Rechenbetriebs wird sie entlastet."

Gegen diese Thesen gibt es keine grundsätzlichen, sondern nur graduelle Einwendungen. Sie sind auch nicht neu. Die HZD hat in Teilbereichen eine dezentralisierte Datenverarbeitung langfristig vorbereitet, bevor das Schlagwort vom "distributed processing" populär wurde, und betreibt und fördert sie in der Praxis, bereits da, wo das sachlich und wirtschaftlich möglich und zweckmäßig ist. Das darf aber nicht dazu führen, die zentrale Verarbeitung mit dezentraler Erfassung und der Möglichkeit der Datenkommunikation, wie sie im integrierten Besteuerungsverfahren praktiziert wird, als "weniger aus den Anforderungen der zu erledigenden Verwaltungsaufgaben, sondern eher vom Stand der Technik her konzipiert" abzuqualifizieren.

Die der Steuerverwaltung zur Verfügung stehenden automatisierten Verfahren sind Arbeitsinstrumente, deren Leitungsspektrum selbstverständlich auch von den eingesetzten technischen Mitteln (Maschinen und Programme) abhängig ist. Im Rahmen der technisch und finanziell vorgegebenen Möglichkeiten wird die Art und der Umfang der Nutzung aber von den Anforderungen der Verwaltung bestimmt, die den Einsatz der Datenverarbeitung in der Steuerverwaltung in einer 25jährigen Entwicklungszeit geprägt haben. Schon eine sehr oberflächliche Prüfung der Produktpalette des hessischen DV-Verbundes macht deutlich, daß sich die unterschiedlichen Anforderungen der einzelnen Verwaltungen auf die DV-Organisation der einzelnen Verfahren stärker ausgewirkt haben als ursprünglich aus der Sicht einer rationellen Verarbeitung in den zentralen Rechenzentren angestrebt wurde.

Die beim integrierten Besteuerungsverfahren praktizierte Verarbeitungsform ermöglicht eine tägliche Verarbeitung, die Verarbeitungsergebnisse stehen so den Finanzämtern am Tag nach der Eingabe zur Verfügung. Aus Kostengründen - und nicht wegen der Besonderheiten der zentralen Verarbeitung - werden einzelne Teilarbeiten nur in wöchentlichem (Einkommensteuerveranlagung, Lohnsteuerjahresausgleich), andere sogar in mehrwöchigem (Einheitsbewertung des Grundvermögens) Rhythmus erledigt. Zunächst sollte, angestrebt werden, auch einen Teil dieser Arbeiten tagfertig zu erstellen.

So billig wird in der überschaubaren Planungszeit die Hardware jedenfalls nicht, daß man es dem Steuerzahler zumuten könnte, alle Arbeiten mit einem Vielfachen des erforderlichen Aufwands und damit der erforderlichen Kosten vor Ort zu betreiben, um von der Tagfertigkeit auf die echte Dialogverarbeitung zu kommen. Dazu sind die in den vergangenen Jahren entwickelten Verarbeitungsprogrammsysteme auch nicht ohne weiteres geeignet. Theoretisch ist die anderslautende Aussage der Forschungsgruppe zwar nicht unrichtig, praktisch wäre die Realisierung aber mit dem Umbau eines häufig gebrauchten, wiederholt veränderten und verhältnismäßig reparaturanfälligen Eisenbahnzugs zum Straßenvehikel vergleichbar. Die Steuerbeamten würden sich weigern, ein solches Vehikel zu bedienen.

Anwendungssoftware und Hardware mit Systemsoftware bilden zusammen das Arbeitsinstrument für die Verwaltung. Der Steuerbeamte will und kann in vielen Fällen zwischen diesen einzelnen Elementen nicht unterscheiden. Die Anwendungssoftware ist zwar heute schon verhältnismäßig flexibel, sie läßt aber unter anderem auch im Interesse der Bediensteten den von der Forschungsgruppe gewünschten unmittelbaren partizipativen Prozeß bei der Einführung neuer Systeme nicht zu. Denn der Bedienstete muß zunächst einmal die Grundausstattung eines neuen Systems beherrschen lernen, bevor er Änderungsmöglichkeiten beurteilen kann. Für ihn ist die Praktikabilität und Verfügbarkeit des Systems noch wichtiger als Flexibilität. Ohnehin ist es für viele Bedienstete schwer genug, sich auf neue Arbeitsweisen und die Arbeitsinstrumente dazu einzustellen. Auch unter diesem Gesichtspunkt sollte der in dem Bericht der Forschungsgruppe kritisierte Mangel an Rückkoppelung bei der Entwicklung von Anwendungssystemen gesehen werden.

Es ist eine Illusion, zu glauben, der Verwaltungsbeamte könnte jemals mit dem Computer so arbeiten wie ein Wissenschaftler. Der Verwaltungsbeamte hat bei der Erledigung seiner Arbeiten nicht den sachlichen Freiraum des Wissenschaftlers und seine Aufgabe ist es nicht, zu forschen, sondern er soll vom Gesetzgeber vorgegebene Verwaltungsakte produzieren, die nur ein einziges richtiges Ergebnis zulassen.

Der Grad der Dispositionsfreiheit und die Möglichkeit, auch unter Beteiligung der Sachbearbeiter das Verfahren ständig zu optimieren, wird bei der Verfahrensplanung festgelegt. Die Qualität der Planung wird weitgehend durch praktische Erfahrungen bestimmt. Mt den bisher gemachten praktischen Erfahrungen könnte man selbstverständlich ein bedeutend flexibleres System schaffen als es zur Zeit eingesetzt wird. Deshalb hat die HZD für den Teilbereich der Steuerfestsetzung in mehrjähriger Planungsarbeit ein Konzept für eine neue Verfahrenssystematik erarbeitet, die auf bundeseinheitlichen Sachvorgaben

basierend einen Verfahrensrahmen schaffen wird, der in viel stärkerem Maße eine

Realisierung der Forderungen der Forschungsgruppe ermöglichen wird als bisher. Die nach diesem Konzept entwickelte neue Software wird gegebenenfalls auch auf dezentralen Rechnern eingesetzt werden können, ohne daß man in Anlehnung an das Beispiel eine Lokomotive zum Auto umfunktionieren muß.