Melden Sie sich hier an, um auf Kommentare und die Whitepaper-Datenbank zugreifen zu können.

Kein Log-In? Dann jetzt kostenlos registrieren.

Falls Sie Ihr Passwort vergessen haben, können Sie es hier per E-Mail anfordern.

Der Zugang zur Reseller Only!-Community ist registrierten Fachhändlern, Systemhäusern und Dienstleistern vorbehalten.

Registrieren Sie sich hier, um Zugang zu diesem Bereich zu beantragen. Die Freigabe Ihres Zugangs erfolgt nach Prüfung Ihrer Anmeldung durch die Redaktion.

09.10.1992 - 

Veränderte Situation nach dem Karlsruher Urteil (Teil 3)

Ein öffentlicher Diskurs muß der Neuregelung vorausgehen

Der seit Jahren andauernde Konflikt zwischen Datenschützern und Bundespost über die Kommunikationsdatenverarbeitung im ISDN und Mobilfunk schien mit den 1991 verabschiedeten Datenschutzverordnungen beigelegt. Die Anforderungen an die Software für die Gebührenabrechnung waren damit festgelegt. Ein im März 1992 ergangenes Urteil des Bundesverfassungsgerichts macht nun jedoch eine gesetzliche Neuregelung erforderlich. Herbert Kubicek schildert in einem dreiteiligen Beitrag Hintergrund, Inhalt und Konsequenzen dieses Urteils.

Dem Vernehmen nach gibt es im Bundesministerium für Post und Telekommunikation (BMPT) zur Zeit noch unterschiedliche Auffassungen darüber, wie auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zu reagieren ist. Eine Position zielt darauf ab, möglichst wenig zu ändern und im wesentlichen den Text der Telekom-Datenschutzverordnung (TDSV) als Gesetz in den Bundestag einzubringen. Auf den ersten Blick scheint ein solches Vorgehen im Interesse der Telekommunikationsindustrie zu liegen, da so relativ schnell die bisherigen Anforderungen, zum Beispiel an Gebührenermittlung und -abrechnung, festgeschrieben werden könnten. Auf den zweiten Blick entpuppt sich diese einfache Lösung als höchst riskant. Denn es ist nach den Auseinandersetzungen über die Regelungen zur Rufnummernanzeige nicht nur fraglich, ob die FDP bei einem solchen Hauruck-Verfahren mitmachen würde. Es ist auch mit erheblichen öffentlichen und eventuell weiteren gerichtlichen Auseinandersetzungen zu rechnen, wenn so eklatant gegen die inhaltlichen Elemente dieses Urteils verstoßen würde. Die Versicherung der Postjuristen, daß alles verfassungsrechtlich wasserdicht sei, dürfte nach ihrer Niederlage vor dem höchsten Gericht an Glaubwürdigkeit eingebüßt haben. Daher ist es auch im Interesse der Branche, wenn das Urteil nun nicht zu eng(stirnig) ausgelegt wird, sondern wenn die Gelegenheit ergriffen wird, um zu einem dauerhaften Konsens zu gelangen.

Das Bundesverfassungsgericht hat ausdrücklich betont, daß die Frage Verordnung er Gesetz keineswegs nur eine Formsache ist: Der Sinn des Gesetzesvorbehalts "erschöpft sich nicht in einer förmlichen Kompetenzverteilung zwischen den Staatsorganen. Wenn das Grundgesetz die Einschränkung von grundrechtlichen Freiheiten und den Ausgleich zwischen kollidierenden Grundrechten dem Parlament vorbehält, so will es damit sichern, daß Entscheidungen von solcher Tragweite aus einem Verfahren hervorgehen, das der Öffentlichkeit Gelegenheit bietet, ihre Auffassungen auszubilden und zu vertreten, und die Volksvertretung anhält, Notwendigkeit und Ausmaß von Grundrechtseingriffen in öffentlicher Debatte zu klären" (S. 24) (1).

Man kann diesen Satz so lesen, daß damit das übliche parlamentarische Verfahren nach der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages gemeint ist und dementsprechend die Öffentlichkeit hinreichend über die gewählten Abgeordneten vertreten ist. Formalrechtlich ist dies sicher korrekt, politisch wäre eine solche Haltung jedoch wenig klug. Besser wäre es, dem im Zitat unterstellten Diskurscharakter auch der parlamentarischen Demokratie so weit wie möglich gerecht zu werden. Eine umfassende Anhörung vor dem Bundestagsausschuß für Post- und Telekommunikation und dem Rechtsausschuß ist dazu auf jeden Fall erforderlich. Darin könnte die Öffentlichkeit ihre Auffassungen "vertreten", soweit sie diese ,ausgebildete hat.

Man kann jedoch nicht davon ausgehen, daß die Öffentlichkeit in diesen Fragen, die bisher nicht sehr breit erörtert wurden, bereits Auffassungen entwickelt hat. Wie aber könnte das Parlament eine solche Ausbildung von Auffassungen der Öffentlichkeit unterstützen? Rechtstheoretisch mag dies schwierig sein, praktisch jedoch nicht.

Die Ministerien sollten Diskursprojekte fördern

Alle wissen, daß Gesetzentwürfe in aller Regel von den zuständigen Ministerien erarbeitet werden. Diese Ministerien haben Mittel für Forschungsförderung und Öffentlichkeitsarbeit. Daraus könnte man die Organisation entsprechender Diskurse finanzieren. In der hier behandelten Frage haben zwei Ministerien dies in der Vergangenheit auch schon in Ansätzen getan.

Das Bundesministerium für Forschung und Technologie (BMFT) hat das oben erwähnte Diskursprojekt der Informationstechnischen Gesellschaft (ITG) gefördert. Dieses könnte fortgesetzt und um die Förderung von Diskursen, die von anderen Institutionen organisiert werden, ergänzt werden. Auch das vom BMPT in Auftrag gegebene "Bürgergutachten ISDN", aus dem bisher keine Konsequenzen gezogen worden sind, könnte reaktiviert und auf breiterer Basis wiederholt werden.

Gesetzliche Regelung bald auch für Mehrwertdienste?

Wohl eher in Fachkreisen muß geklärt werden, wie weit der vom Bundesverfassungsgericht geforderte Gesetzesvorbehalt gehen muß. Wenn jede Registrierung von Fernmeldeverkehr ein Grundrechtseingriff ist und daher im Detail vom Gesetzgeber selbst geregelt werden muß, dann gilt dies nicht nur für den Telefondienst und Mobilfunk, sondern auch für Daten- und Textdienste. Der Begriff des Fernmeldewesens wurde 'vom Bundesverfassungsgericht stets sehr offen und dynamisch verwendet, Heißt das, daß auch alle Mehrwertdienste wie Btx, Mailboxen, Online-Datenbanken, Ansagedienste (Audiotex), Teleshopping und Telebanking etc., die ja alle zumindest zu Abrechnungszwecken Verbindungs- und zum Teil Nutzungsdaten erfassen, im Detail gesetzlich geregelt werden müssen?

Das Argumente die technische Entwicklung verbiete eine gesetzliche Regelung, hat das Gericht ausdrücklich verworfen. Aber andererseits ist offensichtlich, daß das parlamentarische Verfahren mit einer derart umfangreichen Regelungsverpflichtung überfordert wäre.

Der Ausweg aus diesem Dilemma kann nur darin bestehen, ein flexibleres Verfahren zu finden, das hinreichend demokratisch ist und die Öffentlichkeit einbezieht. Als Ausgangspunkt für entsprechende Überlegungen könnten die in den USA auf der Ebene einzelner Bundesstaaten existieren. den Regulierungsbehören in Form sogenannter Public Utilities oder Public Services Commissions dienen, die Telekommunikationsdienste genehmigen müssen und dabei auch Auflagen unter dem Gesichtspunkt des Daten- und Verbraucherschutzes machen (2).

Den Zulassungsentscheidungen gehen häufig öffentliche Anhörungen voraus, die der Öffentlichkeit die Möglichkeit bieten, ihre Auffassungen zu artikulieren.

Postreform 2 erzwingt ohnehin neue Regelungen

Im Moment nimmt die Debatte über die Postreform 2 und die Im Zusammenhang damit angestrebte Verfassungsänderung die Postpolitiker ganz in Anspruch, so daß für die Umsetzung des Verfassungsgerichtsbeschlusses keine Zeit zu sein scheint. Beide Dinge hängen jedoch enger zusammen, als dies auf den ersten Blick offensichtlich ist. Je nachdem, wie die Rechts- und Organisationsform der Telekom verändert wird, können sich die Verwirklichungsbedingungen der Grundrechte gegenüber dem bisherigen Stand ändern. So würde die Telekom nach einer Umwandlung in eine AG datenschutzrechtlich nicht mehr zum Öffentlichen, sondern zum nichtöffentlichen Bereich gehören.

Damit fiele sie nicht mehr unter die Kontrolle des Bundesdatenschutzbeauftragten, sondern unter die der rechtlich und materiell noch schlechter ausgestatteten Aufsichtsbehörden der Bundesländer.

Von daher muß jeder, der die Rechts- und Organisationsform der Telekom ändern möchte, der Öffentlichkeit darlegen, wie er das bisherige Niveau an Grundrechtsschutz sichern will. Eine gesetzliche Regelung mit neuen Verfahren erscheint dazu unerläßlich.

Das Parlament kann bis 1994 entschieden haben

Auch wenn durch diese Zusammenhänge die Umsetzung des Verfassungsgerichtsurteils schwieriger und langwieriger wird, ist dies kein Grund, damit zu warten, bis die Eckpunkte der Postreform 2 festgelegt sind. Die inhaltlichen Diskurse über die Sicherung des Fernmeldegeheimnisses und die dabei erforderlichen Güterabwägungen bei Fangschaltungen, Einzelentgeltnachweisen sowie bei Leistungsmerkmalen wie Rufnummernanzeige, Anrufumleitung, automatischem Rückruf und ähnlichem sollten so bald wie möglich eingeleitet werden. Die vom Verfassungsgericht gesetzte Übergangsfrist dürfte mit der Legislaturperiode gleichzusetzen sein. Wenn die Diskurse noch dieses Jahr beginnen, können bis Mitte 1993 Ergebnisse vorliegen, die dann in das parlamentarische Verfahren einzubringen wären, das seinerseits noch 1994 abgeschlossen werden kann.

Im Moment scheinen es BMPT, Telekom und Postausschuß nicht eilig zu haben. Die Telekommunikationsbranche hat vielleicht die Bedeutung des Urteils noch nicht ganz erfaßt. Sie liegt unter anderem konkret darin, daß der von den D2-Service-Providern angebotene Einzelentgeltnachweis rechtswidrig ist und dies, mit Hinweis auf das Urteil, jederzeit in einem einfachen Gerichtsverfahren geklärt werden könnte.

So wie Bauvorhaben durch einstweilige Verfügungen gestoppt wurden, ist auch eine einstweilige Verfügung gegen den Einzelentgeltnachweis nun durchaus im Bereich des Möglichen.

Es macht auch wenig Sinn, wenn Techniker der Telekom, von Mannesmann Mobilfunk und von Herstellern Software für die Gebührenermittlung und die Erstellung des Einzelentgeltnachweises nach den Vorgaben der TDSV beziehungsweise der Teledienstunternehmen-Datenschutzverordnung (UDSV) entwickeln, obwohl absehbar ist, daß diese Regelungen verändert werden. Die Telekom wäre gut beraten, den Einzelentgeltnachweis bis zu einer Klärung der angesprochenen Fragen erst gar nicht einzuführen.

Von daher müßte es auch ein ökonomisches Interesse daran geben, möglichst bald eine auf Dauer tragfähige gesetzliche Regelung zu schaffen. Mit Abwarten und Aussitzen kann das Problem nicht bewältigt werden.

Die rechtliche Position der Kritiker ist gestärkt

Die Bremer Rechtsanwälte, über deren Niederlage in der ersten Instanz im ersten Teil- berichtet wurde, haben im Juli Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Bremen eingelegt. Nach der Stärkung ihrer Argumentation durch das Verfassungsgericht schätzen sie die Erfolgschancen nun als außerordentlich hoch ein.

Wenn bis zur noch ausstehen den Berufungsverhandlung keine neue Rechtsgrundlage geschaffen wird, könnte diese mit einer gänzlichen Untersagung der Datenspeicherung nach dem jeweiligen Verbindungsende und des Einzelentgeltnachweises in der derzeit vorgesehenen Form für das gesamte Fernsprechnetz enden.