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15.06.1984 - 

Unternehmen degenerieren zu staatlichen Informationsbeschaffern:

Gesetze fordern LuG-System bis an die Grenzen

Mit unbekümmertem Elan und fast ohne Gegenwehr nehmen die staatlichen Organe und Sozialversicherungsträger die Arbeitgeber in die Pflicht. So sind die Unternehmen im Personalinformations- und Abrechnungsbereich verpflichtet, bis zu 214 Einzelangaben zu einer Person aufgrund von 126 Gesetzen und Verordnungen zu führen, zu administrieren und zu dokumentieren. Die Kosten für diese Arbeiten werden dabei mehr und mehr den Betrieben zugeschoben. Hier Klarheit zu schaffen. war eines der Ziele des 3. ALGA-Fachforums zum Thema "Lohn- und Gehaltsabrechnung". Kritik an der gegenwärtigen Situation übte der Leiter Lohn- und Gehaltsabrechnung der Ford-Werke AG, Köln und Kongreßbeauftragte der Deutschen Gesellschaft für Personalführung e.V., Bernd Hentschel, in seinem hier ungekürzt wiedergegebenen Eröffnungsreferat.

Das diesjährige ALGA-Veranstaltungsprogramm spiegelt die Vielschichtigkeit der Abrechnungsumwelt wider, die zwar nicht klarer geworden ist, aber den Job attraktiv hält. Sicherlich könnte das ALGA-Fachforum bei der Fülle an Themen über eine breitere Zeitdistanz durchgeführt werden, doch brennt allgemein die Zeit auf den Nägeln. Für die Lohn- und Gehaltsabrechnung ist die 35-Stunden-Woche kein Thema, außer die Zahlungstermine für Löhne und Gehälter würden verlängert und der bürokratische Aufwand reduziert.

Mit Sorge ist festzustellen, daß im Arbeitszeitbereich Veränderungen anstehen die die Entlohnungssysteme bis an die Grenze der Belastbarkeit fordern werden.

Es gilt, rechtzeitige Vorsorge zu treffen, um hier entsprechend zeitnah reagieren zu können. Aber nicht nur im tariflichen, sondern wie gehabt auch im gesetzgeberischen Bereich stehen weitere Aktivitäten an, die die Betriebe erneut fordern und als verlängerten Arm der Bürokratie in die Pflicht nehmen.

Es steht fest, daß in dem Umfange, in dem der Staat Versorgungsaufgaben für den einzelnen übernimmt und diese im Zuge staatlichen Handelns ausdehnt, auch seine Einflußnahme auf Rechts- und Vertragsbeziehungen wächst - und damit auch das bürokratische Verlangen nach Regeln, Formalismen, geordnetem und kontrollierbarem Informationsgebahren, das in Gesetzen, Verordnungen, Erlassen und Verwaltungsanweisungen seinen Niederschlag findet, und wie wir es täglich erleben, gefunden hat.

Der Ruf nach mehr Staat und Reglementierung allen Handelns, aber auch die politische Orientierung und Ausprägung pro verstärkter sozialer Individualgerechtigkeit, die Rücksichtnahme auf die verschiedenen gesellschaftspolitischen Einflußfaktoren und die Finanzierung der Soziallasten haben insbesondere in den zurückliegenden 13 Jahren mit unbekümmertem Elan und fast ohne Gegenwehr die Arbeitgeberfürsorge-, Informations-, Dokumentations-, Lohnabzugs- aber auch Auszahlungspflichten im Verhältnis Arbeitnehmer, Arbeitgeber und Staat zu Lasten der Betriebe aufgebläht.

Die Heranziehung und Einbindung der Betriebe als Ausführungsorgan zur Informationsbeschaffung, verantwortliche Datenquelle, Einzugsorgan und haftendem Hilfsdienst staatlicher Bürokratie scheint aus deren Sicht der einzig gangbare, bestimmt aber der leichtere Weg zu sein, um in die Gesetzesbegründungen im Teil "Kosten der Durchführung" das Wort "KEINE" einzusetzen.

Diese Verfahrensweise negiert die Wechselwirkung "Gesetzgebung, Ursache und Gesetzesvollzug, Wirkung", insoweit die private Wirtschaft als Betroffener die Administrationskosten zu tragen hat. Der erwartete gesellschaftliche, fiskalische und soziale Nutzen der jeweiligen gesetzgeberischen Maßnahmen darf nicht darüber hinwegtäuschen, daß der Gesetzesvollzug für die Betriebe erheblichen Aufwand an Zeit und Kosten bedeutet.

Eine Erhebung der Arbeitsgemeinschaft Lohn- und Gehaltsabrechnung (ALGA), durchgeführt in 1982, zeigt auf, daß die Betriebe bereits heute bei DV-gestützter Personalabrechnung zwischen 10 Mark und 40 Mark je erstellter Lohn-/Gehaltsabrechnung pro Mitarbeiter und Monat laufend aufzuwenden haben, die sich aus Datenverarbeitungskosten, Personalkosten sowie Sach- und Gemeinkosten der Abrechnung zusammensetzen.

Mehr als die Hälfte dieser Administrationskosten gehen zu Lasten kostenlos zu erbringender staatlicher Hilfsdienste.

Dies bedeutet im Klartext, daß allein der Gesetzesvollzug im Personalwesen in vielen Betrieben die Marge von 20 Mark pro Mitarbeiter und Monat überschritten hat und dies mit steigender Tendenz.

Mittlerweile sind weitere Jahre verstrichen, die gezwungenermaßen eine Verbesserung des Automationsgrades im betrieblichen Gesetzesvollzug bewirkt haben, die aber nicht zur Entschärfung des Problemkomplexes und zur kostenmäßigen Entlastung beitragen.

Die heutigen Abrechnungssysteme sind komplexer und erfordern aufgrund der vielschichtigen Abrechnungsmaterie einen verstärkten Pflege- und Kontrollaufwand, wobei sich die Kostenlast in Richtung höherer DV-Kosten bei Einmal- und laufendem Aufwand für Anpassungen, Neuprogrammierung, Speicherbedarf und Maschinenzeiten verschoben hat.

Neues zielt oft ins Leere

Als jüngstes Beispiel gesetzgeberischer Schaffenskraft und bürokratischem Vollzug und damit verbundener betrieblicher Belastung kann die stärkere Einbindung der Einmalzahlungen in die Beitragspflicht zur Sozialversicherung angeführt werden die die Betriebe noch geraume Zeit in Atem halten wird.

Daß diese Neuregelung gravierende Änderungen im Beitrags- und Melderecht bewirkt, kann mittlerweile als bekannt unterstellt werden.

Unverständlich bleibt aber die Tatsache - und dies an die Adresse des Gesetzgebers gerichtet - , daß diese Neuregelung faktisch die in 1982 in Kraft getretene Regelung bei Zahlung von Urlaubsabgeltung wegen Beendigung des Arbeitsverhältnisses ins Leere gehen läßt, die die Verlängerung der Versicherungspflicht in der Renten- und Arbeitslosenversicherung um den Zeitraum des abgegoltenen Urlaubsanspruches und damit ein Mehr an Beitragseinnahmen zum Ziel hat.

Wenn also Neuregelungen unumgänglich sind, dann sollten Gesetze deren Ziel und Zweck durch Neuregelungen neutralisiert sind, gestrichen werden. Im konkreten Fall wäre dies ein Schritt in Richtung Bürokratievereinfachung für die Betriebe, bei denen dieser jetzt "nutzlose" Aufwand weiterhin erheblich zu Buche schlägt.

Zieht man den Bogen weiter, so steht die Frage im Raum, warum bei verantwortlichem Handeln und Langzeitplanungen im Abstand von zwei Jahren zwei derartige aufwandsintensive Neuregelungen einzuführen, die im Grunde das gleiche Ziel verfolgen, nämlich ein Mehr an Beitragseinnahmen zu gewinnen wenn eine genügt hätte.

Selbstverständlich können eine Reihe guter Gründe dagegen gehalten werden; die Summe der pro Jahr auf die Betriebe zukommenden Neuregelungen und Änderungen sind es, mit denen kaum noch Schritt gehalten werden kann. Die Ausführungsauflage politischer Willensbildung ist für den Veranlasser immer einfacher, wenn er sie nicht selbst administrieren muß, sondern sie auf Dritte ("den verlängerten Armen") verteilen kann, die neben der Bürde auch die Kostenlast selbst tragen dürfen.

Zurück zu den Einmalzahlungen. Sie machen wiederum deutlich, daß die Sozialversicherungsträger als ausführende Sozialbürokratie unterschiedliche Verfahrensvorstellungen vertreten und unterschiedliche Handhabungen ermöglichen, die sich erschwerend für die vollziehenden Betriebe auswirken.

Welche Ursachen hier zu Grunde liegen können, will ich nicht beleuchten, die Auswirkungen liegen aber auf der Hand. In den Betrieben wächst die Verunsicherung bei der beitragsrechtlichen Behandlung der Entgelte, verbunden mit dem vollen Haftungsrisiko, das der Arbeitgeber zu tragen hat.

Erst mit der Freizeichnung durch die Außenprüfung der Einzugsstellen beziehungsweise der Versicherungsträger oder nach Ablauf der Verjährungsfrist von vier Jahren ist der Betrieb aus dem Obligo.

Um auch an dieser Stelle eine Zahl zu nennen: Bei der Ford AG erforderte die systemseitige Anpassung der Lohn- und Gehaltsprogramme für das Beitragsabzugsverfahren der Einmalzahlungen einen Einmalaufwand von insgesamt 1250 Stunden gleich 67 000, - Mark.

Sicherlich kommen vergleichbare Unternehmen zu annähernden Werten oder auch anderen Größenordnungen. Bei der Kostengegenüberstellung wird aber auch offensichtlich, daß gesetzgeberische "Schnellschüsse", wozu auch das Haushaltsbegleitgesetz 1984 zählt, die Administrationskosten erhöhen; frühzeitige Verabschiedung ermöglicht eine vernünftige Planung und Steuerung, die kostenminimierend wirkt.

"Schnellschüsse" bergen zudem die Gefahr nicht ausgereifter offener Regelungen und Generalklauseln in sich, die breite Interpretationsspielräume für Verwaltungsakte und -anordnungen und Rechtsprechung ermöglichen, mit denen sich die Betriebe auseinanderzusetzen haben. Hier sollte der Gesetzgeber nicht nur Besserung geloben, sondern auch Taten folgen lassen.

Die Lohnabzugspflichten der Betriebe sind aber nur die eine Seite der Medaille.

Aufwendiger für die Betriebe sind die Datensammel-, Speicherungs-, Dokumentations-, Nachweis- und Übermittlungspflichten für die öffentliche Hand.

Eine neue Dokumentation vorrangiger Rechtsvorschriften bei Personalinformations- und Abrechnungssystemen - Stand Januar 1984 - weist nach, daß die Arbeitgeber aufgrund gesetzlicher Auflagen verpflichtet sind, bis zu 214 Einzelangaben zu einer Person aufgrund von 126 Gesetzen und Verordnungen zu führen, zu administrieren und zu dokumentieren.

Daneben ist fast unbemerkt nach und nach der Umfang an Auskünften, Bescheinigungen und Meldungen, die der Arbeitgeber gegenüber Behörden, Körperschaften und öffentlichen Leistungsträgern auszustellen hat, gewachsen. Festgestellt und dokumentiert sind in einer 1983 erschienenen Vorschriften-Handsammlung für das Personalwesen 239 unterschiedliche gesetzlich auferlegte Datenübermittlungen, verankert in 323 Rechtsnormen, die gegenüber 75 öffentlichen Stellen direkt oder über den Arbeitnehmer auszuführen sind.

Reif für Vereinfachung

Allein Ford erhielt in den vergangenen drei Jahren jeweils über 20 000 schriftliche Anforderungen auf Ausstellung von Bescheinigungen und Auskunftsbegehren, die termingerecht zu erfüllen waren. Und dahinter verbirgt sich erheblicher manueller Aufwand, da die abgeforderten Entgelte, Zeitperioden und Zeiträume variieren und mehrere Jahre rückwirkend umfassen können. In den genannten Zahlen sind noch nicht enthalten die monatlichen und Jahresmeldungen im Rahmen des Meldewesens der Arbeitgeber zur Sozialversicherung nach der 2. Datenerfassung/2. Datenübermittlungs-Verordnung. Auch hier sind die Informationsbedürfnisse der beteiligten Sozialversicherungsträger ungebremst. Vor Einrichtung des Meldeverfahrens waren es rund zehn Meldefälle, heute verzeichnen wir bereits über 100 unterschiedliche Meldeanstöße und somit auch Meldefälle, die die Betriebe kennen müssen und auszuführen haben.

Verschiedene Untersuchungen in den letzten Jahren, angestellt von Industrie- und Handelskammern - voran die IHK Koblenz - , Instituten und Verbänden verzeichnen ebenfalls ein ungebrochenes Wachstum staatlicher Hilfsdienste, vor allem für die

Sozialbürokratie. Nur durch den verstärkten Einsatz an Computern sinkenden Hardwarekosten, Einsatz von Standardsoftwarepaketen und integrierter Systemlösungen konnten die Administrationskosten für den Gesetzesvollzug mitgetragen werden.

Sie sind allerdings nur so lange tragbar, wie die Wirtschaft über Rationalisierungspotential und Wachstum Kosten auffangen kann.

Die Zeit ist reif für eine Rechts- und Verwaltungsvereinfachung , wie sie auch in der Regierungserklärung von 4. Mai 1983 angekündigt wurde.

Sicherlich sollte der Gesetzgeber vorab die Frage klären, in wieweit gesetzgeberischer Wille und verwaltungsrechtliches Handeln und Ausführen auseinanderklaffen.