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17.05.1996 - 

IT in der öffentlichen Verwaltung/

Kurs zwischen Richtlinien und Beispielen aus der Industrie

Das heutige Verwaltungssystem ist von technisch und organisatorisch überholten Strukturen und dem allseits bekannten aktuellen Geldmangel der öffentlichen Hand geprägt. Neben gravierenden Stellenkürzungen wird es in Zukunft vermehrt auch zu Privatisierungen und Outsourcing kommen.

Für das gesamte Verwaltungssystem auf Bundes-, Landes-, und Kommunalebene ergibt sich daraus die dringende Notwendigkeit einer Neuorientierung: Auch öffentliche Verwaltungen müssen sich als Dienstleistungsunternehmen verstehen mit dem Ziel eines auf Mitarbeiter und Kunden ausgerichteten flachen Verwaltungs-Managements. Darüber hinaus gilt es im Hinblick auf die Arbeitnehmer, die Öffentlichkeit und vor allem einen stabilen Anteil am Budget wettbewerbsfähig zu bleiben. Qualitätsbewußtsein und ein effektives Zeit-Management im Sinne von Lean Administration spielen dabei eine wichtige Rolle. Neue Denkprozesse und der Einsatz flexibler und leistungsfähiger Informationstechniken sind gefordert.

Auch öffentliche Einrichtungen verfolgen inzwischen privatwirtschaftliche DV-Ziele. Doch werden die Rahmenbedingungen vorerst noch von staatlichen Vorgaben und Einschränkungen bestimmt. Grundsätzlich formuliert der Bund die IT-Richtlinien. Er definiert den Begriff der Informationstechnik und schafft unter Berücksichtigung der Drei-Ebenen-Struktur Bundesregierung, Bundesressorts und Bundesbehörden einheitliche Grundsätze. Danach erstellt jede Behörde ein DV-Rahmenkonzept, das beispielsweise vorsieht, daß es für eine Funktionalität wie Textverarbeitung oder elektronische Post nur einen Hausstandard geben darf.

Aufwendungen für DV in vier Jahren verdoppelt

Der Bund trifft die Entscheidungen in Abstimmung mit der KBST (Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung für die Informationstechnik in der Bundesverwaltung im Bundesministerium des Innern), die neben Beratungs- und Empfehlungsleistungen auch vergaberechtliche oder technische Fragen behandelt, sowie mit dem IMKA (Interministerieller Koordinierungsausschuß für IT in der Bundesverwaltung).

Die Aufwendungen für Datenverarbeitung in der Bundesverwaltung haben sich von 503 Millionen im Jahr 1988 auf 1014 Millionen Mark 1992 verdoppelt. Inzwischen hat sich der Betrag einigermaßen stabilisiert. Im Jahr 1991 lag der IT-Ausstattungsgrad auf Bundesverwaltungsebene noch bei zehn Prozent. Zwar gab es hier ein gewisses Wachstum, doch sind Status und Ausstattungsgrad je nach Verwaltungsebene sehr unterschiedlich: "Das klassische Vorurteil, bei der öffentlichen Hand funktioniere alles per Hand, ist überholt. Seit der sprunghaften Verbreitung des PCs ist auch hier der Einsatz von IT mit allem, was dazugehört, massiv gestiegen", versichert Hans-Jürgen Niemeier von der Conet Consulting GmbH und Fachgruppenvorsitzender des Bundesverbands Informationstechnologien (BVIT). Besonders innovativ scheint dieser DV-Einsatz allerdings nicht zu sein. Bürokommunikation der 80er Jahre und andere, teilweise veraltete Großrechneranwendungen dominieren nach wie vor. So beispielsweise im Bereich Informa- tionssysteme der Polizeien des Bundes und der Länder, beim Verkehrszentralregister sowie im Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen.

Trotz des Vormarschs der Client-Server-Technologie und der vielfältigen Vernetzungsmöglichkeiten von PCs werden - anders als in der Privatwirtschaft - in der öffentlichen Verwaltung Großrechner und Client-Server-Systeme derzeit noch weitgehend nebeneinander genutzt.

"Behörden haben in der Regel nicht die Möglichkeit, durch Abschreibungen und investive Maßnahmen veraltete Systeme komplett auszutauschen. Für sie besteht das Problem, die Systeme möglichst lange am Leben halten zu müssen, doch muß auch migriert werden", so Niemeier. Allgemein sind anspruchsvolle Projekte mit dem Ziel entstanden, die vorhandene DV, neue Installationen und Technologien zu einem zuverlässigen und funktionierenden System zusammenzuführen. Vor allem im Landes- und Kommunalbereich hat man sich auf Unix-basierende Anwendungen festgelegt. Windows als grafische Benutzeroberfläche ist mittlerweile flächendeckend in fast allen Behörden im Einsatz. Der Bedarf an Datenbanken und leistungsstarken Systemen ist gestiegen, um schnell an gespeicherte Informationen zu gelangen und diese mit anderen Anwendern innerhalb und außerhalb der Verwaltung austauschen zu können.

Derzeit wird allgemein das Ziel des flächendeckenden Ausbaus des elektronischen Arbeitsplatzes sowie die Modernisierung der IT-Großverfahren etwas intensiver verfolgt. In einem weiteren Schritt soll das Thema "ein Arbeitsplatz an verschiedenen Orten" aufgegriffen werden. Die Zusammenführung mehrerer Anwendungen zur Unterstützung der Fachaufgaben an einem Arbeitsplatz und der Aufbau verbundener Arbeitsplatzrechner ist im Gange.

Neue Besondere Vertragsbedingungen

Schwerpunktthemen, mit denen sich die ressortübergreifenden Planungskonzepte beschäftigen, sind:

-IT-Architektur,

-DV-unterstützte Dokumentenverwaltung,

-elektronischer Dokumentenaustausch zwischen Bundesbehörden sowie

-die Neugestaltung der Besonderen Vertragsbedingungen (BVB) der öffentlichen Hand für IT-Leistungen.

Die BVBs bilden unter anderem den Rahmen für die Beschaffungspraxis für IT-Leistungen von Bund, Ländern und Gemeinden. Sie unterliegen derzeit einer grundlegenden Reform, da sie in Teilen aus dem Jahr 1972 stammen, deshalb das Leistungsspektrum heute angebotener IT-Leistungen nicht mehr widerspiegeln und folglich auch keine angemessenen Lösungen bieten können. Das neue Regelwerk nennt sich nun EVB-IT (Ergänzende Vertragsbedingungen), denn heute darf nur noch das geregelt werden, was ergänzend notwendig ist. Der Umfang wird demnach nur rund ein Fünftel des bisherigen Ausmaßes haben. Einen weiteren Grund für die Novellierung nennt der damit beauftragte Rechtsanwalt Christoph Zahrnt: "Die Beschaffungssituation hat sich stark differenziert. Deswegen bedarf es über die Vertragsbedingungen hinaus auch verschiedener Hilfestellungen für die Formulierung von Aufträgen."

Während vor einigen Jahren noch die Hardware, ergänzt um einige Standardsoftwareprodukte, im Mittelpunkt stand, verlangt auch der Anwender in der öffentlichen Verwaltung ein System, das den Bedarf ganzheitlich abdeckt. Manche Behörden nutzen bereits DV-Lösungen zur Geschäftsprozeßoptimierung sowie zur Unterstützung und Vorbereitung von Entscheidungsprozessen. Mit der Einführung einer verwaltungsangepaßten Kosten-und-Leistungs-Rechnung beispielsweise läßt sich die nicht mehr zeitgemäße kameralistische Haushaltsrechnung ablösen. Der Einsatz von Workflow-Management-Systemen sorgt für das Eindämmen der Papierflut. Darüber hinaus spielt Re-Engineering auch in der Verwaltung eine immer größere Rolle. Dabei wird vielfach die Informationstechnik auf Dienstleistungsunternehmen ausgelagert.

Im Bundesverband Informationstechnologien BVITe.V. befassen sich Vertreter von IT-Dienstleistungsunternehmen schwerpunktmäßig mit dem DV-Einsatz in der öffentlichen Verwaltung: "Wir helfen durch Konzeptionen und Vorschläge, eine zwingend notwendige Umstrukturierung unter wirtschaftlichen, organisatorischen und politischen Gesichtspunkten optimal durchzuführen", erklärt dessen Fachgruppenvorsitzender Niemeier.

Viele Beratungsunternehmen sind in diesem Bereich tätig. So beispielsweise die Alldata in München, die Firma Conet Consulting GmbH in Hennef, die CSC Ploenzke in Kiedrich, die IABG mbH in Ottobrunn, die KPMG Unternehmensberatung GmbH in Berlin, die Arthur D. Little in Berlin und die Mummert und Partner Unternehmensberatung GmbH in Hamburg. Sie bieten unter anderem Management- und Organisationsberatung, Controlling, Projekt-Management, Software-Entwicklung, Systemintegration, Schulungen und Verwaltungsreformmodelle an. Softwareseitig sind in Behörden aufgrund der Büroausstattung überwiegend die Datenbankanbieter Informix und Oracle sowie Office-Lösungsanbieter wie Uniplex und Applix mit zahlreichen Installationen vertreten.

Auf der Hardwareseite sind hauptsächlich namhafte Anbieter wie Siemens-Nixdorf, IBM und Hewlett-Packard im Einsatz. Marktführer in Deutschland ist hier SNI. Branchenkennern zufolge hat dieser Anbieter als deutsches Unternehmen bei öffentlichen Verwaltungen einen klaren Wettbewerbsvorteil vor Tochtergesellschaften amerikanischer Hersteller.

Die Anbieter arbeiten an weitreichenden Lösungen für die verschiedensten Gebiete. SNI hat beispielsweise ein Gesamtkonzept für moderne Justizanwendungen, eine computergestützte Stellenvermittlung und Leistungsgewährung sowie eine audiovisuelle Jobbörse für Arbeitsverwaltungen entwickelt.

Auf kommunaler Ebene werden Informationssysteme Finanzen und Einwohner angeboten, bei denen einzelne Module den gesamten Bereich der Finanz- und der Einwohnerverwaltung abdecken. Außerdem gibt es Informations- und Controlling-Systeme oder Lösungen zur Haushaltsanalyse sowie integrierte Einsatzleitsysteme für Feuerwehren oder die Polizei.

Im Rahmen des "Informationsverbundes Berlin/Bonn zur Sicherstellung der Funktionsfähigkeit und Zusammenarbeit der Verfassungsorgane" wurde das Förderprogramm Polikom ins Leben gerufen.

Ziel ist die Entwicklung eines Telekooperationssystems, das die verteilten Behördenfunktionen in Berlin und Bonn sowie die europäische Zusammenarbeit unterstützt, ferner eine standortübergreifende multimediale Kooperation ermöglicht, neue Formen der Zusammenarbeit erprobt und arbeitsteilige Aufgabenerfüllung effizient gestaltet. Das Projekt nennt sich Polivest, es soll Telepräsenz und Telekooperation bei exemplarischen Aufgaben prototypisch erproben.

Das Berliner Landesamt plant, Anträge zur Regelung von Vermögensfragen DV-gestützt zu bearbeiten. Im Zuge der Wiedervereinigung ist ein Automatisierungsvorhaben zur Bearbeitung notwendig geworden. IBM hat als Generalunternehmen den Auftrag erhalten.

Im Projekt ist ein Entscheidungshilfesystem von der Berliner PSI GmbH eingebunden, das den Sachbearbeiter bei der Durchführung seiner Auftragsbearbeitung anhand von Urteilen, Haushaltsrichtlinien, relevanten Gesetzen, Widerspruchsverfahren sowie Musterbescheiden unterstützt. Die Aufgaben werden vom Landesamt zur Regelung offener Vermögensfragen (Larov) und von Ortsämtern wahrgenommen.

Das Projekt nennt sich Veradok, Ziel ist die Umsetzung der Aufgaben in technisch abbildbare Prozesse, um Anträge leicht und effektiv bearbeiten zu können. So ergeben sich auch verkürzte Durchlaufzeiten und weniger Fehler. In die Vorgangsbearbeitung ist die elektronische Archivierung eingebunden, Dokumente und Texte werden datenbankgestützt gespeichert. Alle Grunddaten sind in einer Informix-Datenbank vorhanden. Das Gesamtsystem wird als dezentrales System mit Unix-Rechnern und den notwendigen WAN/LAN-Netzen konzipiert. Als Datenendgeräte sind PCs mit Windows-Oberfläche im Einsatz. Die Auslegung des Systems ist für 750 Arbeitsplätze geplant, das Mengengerüst an Daten und die Komplexität des gesamten Projekts erfordert die Abwicklung in mehreren Projektphasen.

Ein weiteres Beispiel für innovativen IT-Einsatz: Die Verbandsgemeinde Wittlich-Land hat sich für eine Lösung entschieden, die vom Kompetenzzentrum öffentliche Verwaltungen der M & S Elektronik in Niedernberg als Generalunternehmen geliefert wurde. Die alte Anlage wurde durch ein modernes, offenes PC-Netzwerk mit zunächst 17 Arbeitsplätzen und einem zentralen Netzwerk-Server unter dem Betriebssystem Novell abgelöst. Außerdem wurden zentrale Verfahren in der Verwaltung neu eingeführt. Dazu zählen Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen mit den Modulen Grundsteuern und Abgaben, Gewerbesteuern, Haushaltsplan und Überwachung, Personalabrechnung sowie kaufmännische Standardsoftware für die Verbandsgemeinde-Werke. Datensätze wurden konvertiert und in die neue Systemumgebung übernommen. Schulungsmaßnahmen bereiteten die Verwaltungsmitarbeiter und Systemverantwortlichen vor.

Standardsoftware und weitere PC-Arbeitsplätze

Die Anforderungen der Neuausrichtung bei der Verbandsgemeinde lauteten: Anwenderfreundlichkeit, Ergonomie, Offenheit und verbreitete Standardtechnologie. Derzeit werden in einem zweiten Schritt eine verwaltungsweite Bürokommunikation auf der Basis von Standardsoftware eingeführt sowie weitere PC-Arbeitsplätze installiert.

Das Land Sachsen-Anhalt plant den Aufbau einer zentralen Grundbuchdatenstelle bei Magdeburg und die Anbindung von 35 Grundbuchämtern mit etwa 400 PC-Arbeitsplätzen bis zum Jahr 2000. Den Auftrag dafür erhielt vor wenigen Wochen SNI. Die Münchner übernehmen die gesamte Planung und Durchführung der technischen Infrastruktur dieses "elektronischen Grundbuchs". Ein Vorteil ist die direkte Anbindung externer Nutzer etwa bei Notaren oder weiteren Behörden. Die SNI-Gesamtlösung bietet eine größere Bürgernähe, schnellere Grundbuchbearbeitung, höhere Datensicherheit und einen geringeren Archivierungsaufwand (weitere Beispiele liefert im folgenden dieser Schwerpunkt).

Kurz & bündig

Der öffentliche Sektor befindet sich immer noch am Anfang eines Umstrukturierungsprozesses. Dabei orientiert er sich auch an den Grundsätzen der Industrie, vor allem an den innovativen Möglichkeiten hinsichtlich Zeit- und Kostenersparnis sowie ganz allgemein an wirtschaftlichem Verwaltungshandeln. Großrechneranwendungen dominieren noch in vielen Bereichen. Client-Server-Anwendungen setzen sich parallel dazu jedoch ebenfalls durch. Anspruchsvolle Telekommunikationsprojekte sind im Zusammenhang mit dem Umzug der Bundesregierung nach Berlin im Entstehen. Die für den öffentlichen Bereich maßgeblichen Besonderen Vertragsbedingungen (BVB) sind überarbeitet worden: Ein den neuen Entwicklungen angepaßtes Regelwerk steht zur Verfügung (EBV-IT). Einige Anwendungsbeispiele und ein knapper Überblick über einige Lösungsanbieter runden den Artikel ab.

*Elke Porwollik ist freie Autorin in Rheinbek bei Hamburg.