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IT in der öffentlichen Verwaltung/Öffentlicher Sektor entdeckt doppelte Buchhaltung

Langsamer Abschied von der Kameralistik

13.12.2002
Trotz leerer Kassen grassiert in Deutschlands Verwaltungen das "Dezemberfieber". Nicht verbrauchte Haushaltsmittel werden vor Jahresschluss schnell noch ausgegeben, weil die Budgets sonst verfallen. Kaufmännisches Rechnungswesen soll Kontrolle und Wirtschaftlichkeit ermöglichen. Von Manfred Buchner*

Während ein auf Soll und Haben basierendes, kaufmännisches Rechnungswesen mit jährlicher Bilanz und Erfolgsrechnung für privatwirtschaftlich geführte Unternehmen gesetzliche Pflicht ist, begnügen sich Deutschlands Behörden vielfach mit der kameralistischen Buchhaltung. Dabei werden lediglich die auf Zahlungsvorgängen beruhenden Einnahmen und Ausgaben erfasst. Damit lässt sich zwar die Frage beantworten, ob genug Geld eingeplant wurde, nicht jedoch herausfinden, was eine bestimmte Leistung tatsächlich "kostet".

Nach der Studie "E-Government - Strategien, Prozesse, Technologien" (Oktober 2002, Herausgeber IDS Scheer AG) sind sich die Fachleute einig, dass die Reform des öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens und der Einsatz von Controllinginstrumenten als kritischer Erfolgsfaktor des E-Government anzusehen sind. Oft allerdings fehlt den Behörden die nötige IT-Infrastruktur. So sind gegenwärtig nur in 24 Prozent der Verwaltungen von Städten mit über 50000 Einwohnern Enterprise-Resource-Planning-(ERP-)Systeme im Einsatz, die die Grundlage eines integrierten Rechnungswesens schaffen. Bei 22 Prozent sind Pricewaterhouse zufolge solche Systeme geplant.

Das trotz aller Reformbemühungen, betont auch Professor Klaus Lüder von der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften in Speyer: "Im internationalen Vergleich stehen wir am Ende der Reformschlange. Das Haushalts- und Rechnungswesen deutscher Kommunen hat mit der Entwicklung in unseren Nachbarländern, etwa in Frankreich, Schweden, Finnland, Irland, den Niederlanden oder der Schweiz, nicht Schritt gehalten. Dort wurde oder wird derzeit das doppische, ressourcenorientierte Rechnungswesen eingeführt."

Obwohl das neue Verfahren bei den meisten Bundesländern, zum Beispiel in Nordrhein-Westfalen voraussichtlich ab 2005, zwingend vorgeschrieben wird, rechnet Lüder mit einer großflächigen Nutzung nach Ablauf der vorgesehenen Übergangsfristen "erst gegen 2010". So steuern derzeit nur vier von rund 13900 deutschen Kommunen beziehungsweise Kreisen ihre Finanzen mit einem "konsequent" doppischen System: Wiesloch (Baden-Württemberg), Putzbrunn und Hallbergmoos (Bayern) und der Landkreis Darmstadt-Dieburg (Hessen).

Kameralistik als Pflichtverfahren

Wie ein Rechnungswesen in modernen Verwaltungen im Detail ausgestaltet werden soll, vor allem wie die Anforderungen des Haushaltswesens mit der doppelten Buchhaltung verknüpft werden können (siehe Kasten Seite 37), fällt im Einzelfall höchst unterschiedlich aus. Noch gilt für viele Behörden die Kameralistik als Pflichtverfahren. So waren für die erwähnten kommunalen Pilotprojekte Ausnahmegenehmigungen der Länderinnenminister nötig. Andere Verwaltungen fahren zweispurig, indem sie nach außen hin die kameralen Anforderungen erfüllen, intern jedoch ein doppisches System betreiben. Weil überdies je nach Einsatzbereich unterschiedliche Anforderungen zu erfüllen sind, reicht die Bandbreite möglicher Rechnungsverfahren von der "reinen" doppelten Buchhaltung über dualistische Formen bis zur erweiterten kameralen Buchhaltung.

Im zuletzt genannten Verfahren wird die Haushaltsrechnung um eine Kosten- und Leistungsrechnung erweitert. Für Lüder ist das keine wirklich sinnvolle Lösung: "In diesem Fall müssen systematisch nicht verbundene Nebenrechnungen geführt werden, die mit hoher Fehleranfälligkeit verbunden sind. Auch wird damit kein Gesamtüberblick über die finanzielle Lage geboten. Insgesamt dominiert hier weiterhin das Gelddenken in der Haushaltsplanung. Anreize für kostenbewusstes und damit wirtschaftliches Handeln entfallen." Unter diesem Blickwinkel ist die Erfolgsmeldung zur Verwaltungsmodernisierung von Bundesinnenminister Otto Schily vom Juli 2002: "Mittlerweile wird die Kosten- und Leistungsrechnung in 306 Bundesbehörden eingesetzt, die 89 Prozent des Personalbestands umfassen", zu relativieren.

Allerdings bedarf auch das kaufmännische Rechnungswesen, so wie es in privaten Unternehmen üblicherweise betrieben wird, in öffentlichen Verwaltungen einer Erweiterung. So enthält zum Beispiel das von Lüder entwickelte "Neue Kommunale Haushalts- und Rechnungssystem - auch "Speyerer Verfahren" genannt - zusätzlich zur Ergebnisrechnung (Gegenüberstellung von Aufwand und Ertrag), der Vermögensrechnung (Gegenüberstellung von Sachvermögen und Schulden) als dritten Teil eine integrierte, laufend geführte Finanzrechnung, die die aktuelle Liquiditätslage mit allen Ein- und Auszahlungen aufzeigt.

Parallelbetrieb möglich

Softwarehersteller reagieren auf die neuen Anforderungen und entwickeln spezielle ERP-Systeme oder erweitern vorhandene Programme um Branchenmodule für den Verwaltungseinsatz. So verbindet zum Beispiel das nach Herstellerangaben in 300 Kommunen eingesetzte Programm "Kirp" der Essener RWE Systems kameralistische mit doppischen Rechnungsanforderungen, so dass ein Parallelbetrieb möglich ist. Eine ähnliche Lösung bietet die Infoma GmbH, Ulm, die auch als Branchenanwendung für Microsoft Navision angeboten wird. Bei SAP R/3 steht neben den Standardmodulen Buchhaltung, Anlagenbuchhaltung, Controlling, Materialwirtschaft etc. die Verwaltungslösung IS-PS (Industrial Solution Public Solution) zur Verfügung. Auch damit lassen sich die Buchhaltungsformen verknüpfen und eine laufende Finanzrechnung einrichten.

Typisch für die verzwickte Situation in puncto Kameralistik/Doppik ist das SAP-R/3-Projekt der Stadtverwaltung Wuppertal. "Ja, die Elefanten im Wuppertaler Zoo werden wir zusammen mit dem gesamten Tierbestand bewerten", antwortet Rolf-Peter Paßmann, Leiter des SAP-Einführungsprojekts, auf die Frage, ob mit dem Umstieg auf das neue Rechnungswesen alle Vermögensgegenstände der Stadt erfasst werden. Allerdings wird eine echte Bilanz frühestens nach 2005 möglich sein, erst dann wird Wuppertal nämlich im Rahmen der Einführung "Neues Kommunales Rechnungswesen" der NRW-Landesregierung voll auf das doppische Rechnungswesen umsteigen können.

Doppisches System im Hintergrund

Dennoch wurde an der Wupper gerade ein neues SAP-System live geschaltet. "Seit 1. Dezember 2002 nutzen wir das System für Planung, Bewirtschaftung und Kasse im Rahmen des kameralen Rechnungswesens, weil nur das gegenwärtig haushaltsrechtlich zulässig ist. Zur Darstellung und Verarbeitung des noch vorgeschriebenen kameralen Verfahrens wird die Branchenlösung IS-PS eingesetzt. Im Hintergrund aber fahren wir ein doppisches System mit klassischer Finanzbuchhaltung." Zusätzlich wird auf Basis der Module CO und FI-AA eine Kosten- und Leistungsrechnung sowie eine Anlagenbuchführung aufgebaut.

Obwohl die Wuppertaler deshalb noch nicht alle Vorteile der Doppik nutzen können - so fehlt zum Beispiel eine detaillierte Vermögensrechnung -, ist für Paßmann der Nutzen der neuen Lösung schon jetzt unbestritten: "Das neue Rechnungssystem ist für uns überlebenswichtig. Es ermöglicht eine vernünftige Steuerung der knappen Mittel und zeigt trotz angespannter Haushaltslage mögliche Handlungsspielräume auf." Über Schnittstellen werden rund 60 Vorverfahren angeschlossen, zum Beispiel Spezialsoftware für die Abwicklung der Sozialhilfezahlungen und steuerliche Veranlagungsverfahren. Weil unter Einsatz des Prozessoptimierungs-Tools "Aris" die Verwaltungsabläufe verschlankt werden konnten, sind nach Einschätzung von Paßmann neben der erwarteten finanziellen Entlastung des Haushalts über kurz oder lang die Verbesserungen auch für die Wuppertaler Bürger spürbar.

Für ein dualistisches Rechnungswesen haben sich die Kooperationspartner von "Hoch 7" in Hamburg entschieden. Unter der griffigen Bezeichnung sind sechs Hochschulen und die Staats- und Universitätsbibliothek Carl von Ossietzky zusammengeschlossen, um zum Jahreswechsel 2002/03 das bisherige Mittelbewirtschaftungsverfahren durch ein kaufmännisches Rechnungswesen auf Basis von Standardsoftware zu ersetzen. An dem Mammutprojekt sind von Hochschulseite die Universität Hamburg, die Hamburger Universität für Wirtschaft und Politik, die TU Hamburg-Harburg, die Hochschule für Angewandte Wissenschaften, die Hochschule für Bildende Künste und die Hochschule für Musik und Theater beteiligt. Rund 60000 Studierende sind bei den Hochschulen insgesamt immatrikuliert. Allein zur Uni Hamburg gehören 18 Fachbereiche, 165 Institute, 830 Professoren und 2600 wissenschaftliche Mitarbeiter an 270 Standorten.

Der Saarbrücker Professor August-Wilhelm Scheer begleitet als "Science Angel" das Anfang 2001 gestartete Kooperationsprojekt. Der Gründer der IDS Scheer AG, der seine Uni-Laufbahn in Hamburg startete, zu den Herausforderungen der Zukunft:

"Hochschulen müssen den Servicegedanken verinnerlichen. Diese Aufgabe ist nur mit einer modernen Verwaltung zu erfüllen." Angesichts solcher Visionen ist verständlich, dass "die Bezeichnung Behörde bei uns ein Reizwort ist. Hochschulen sind nach Organisationsform und Selbstverständnis nicht klassischer Teil der öffentlichen Verwaltung", erklärt Angela Bottin. Anders als bei den SAP-Einführungsprojekten in Hessen und Niedersachen bestehen für Hamburger Hochschulen weiterhin kamerale Berichtspflichten. Deshalb führen die Hanseaten kein "rein" doppisches Rechnungswesen ein, sondern realisieren einen dualistischen Ansatz. "Bei uns ist jedoch die Doppik das führende System", so Projektleiterin Bottin, "im Gegensatz zum städtischen SAP-Projekt beim Hamburger Senat."

Wie die neue Buchführung ab Januar 2003 funktioniert, erklärt Doris Lewerenz, Leiterin Rechnungswesen der Universität Hamburg: "Wir verbuchen kaufmännisch auf Soll- und Haben-Konten und kontieren nach Kostenarten und -stellen. Die Software leitet daraus automatisch Kontierungen für das Haushalts-Management ab. Auf diese Weise bekommen wir die nötigen Auswertungen aus Haushaltssicht." Ausgeführt werden diese Arbeiten mit Hilfe verschiedener Standardmodule.

Die Wahl von SAP beruht beim Hoch-7-Projekt auf der Entscheidung des Hamburger Senats, diese Standardsoftware flächendeckend in den Verwaltungen des Stadtstaats einzusetzen. In Einzelfällen musste die Software aus Walldorf weiterentwickelt werden.

Künftig stehen den Verantwortlichen in den Hochschulen sofort die richtigen Informationen zur Verfügung, so dass sie ihre Ressourcen effizient steuern können. Die Prozesse wurden neu gestaltet, Referenzrollen und Stellen definiert und die Aufbauorganisation verändert. Nicht ohne Stolz berichtet Projektleiterin Bottin, dass die gemeinsame Entwicklung eines einzigen Referenzmandanten zu einer Optimierung der administrativen Prozesse geführt hat. Das bedeutet: Alle sieben Kooperationspartner haben sich eine verbindliche, gemeinsame Plattform geschaffen, die als Grundlage des Rollouts dient und die zum Nutzen aller prozessorientiert in Ausbaustufen weiterentwickelt wird.

Deutliche Effizienzsteigerung

Doris Lewerenz von der Uni-Projektleitung erwartet denn auch konkrete Nutzeffekte: "Wir steigern zum Beispiel bei der Bearbeitung der monatlich 500 bis 600 Rechnungen deutlich die Effizienz. "Dazu richten wir Buchungszentren ein." Mit dem doppischen Rechnungswesen kann die Universität auch einen wichtigen Schritt in Richtung Kostenbewusstsein und Serviceorientierung unternehmen. In einem Pilotprojekt werden zum Beispiel Lehrveranstaltungen im Fachbereich Mathematik als Kostenträger eingerichtet und alle direkten und indirekten Kosten zugerechnet. Lewerenz: "Die Lehre wird damit erstmals als Produkt definiert."

Wenn das neue System wie geplant am 2. Januar 2003 in Betrieb geht, fängt indes in vielen Büros der sieben Hoch-7-Partner die Arbeit erst richtig an. Für die Eröffnungsbilanz müssen nämlich alle Vermögensgegenstände erfasst und bewertet werden. Zum Beispiel die 3007000 Bände in der Staats- und Universitäts-Bibliothek. Luca Pacioli hatte sich das vor mehr als 500 Jahren ausgedacht (siehe Kasten). (bi)

*Dr. Manfred Buchner ist freier Journalist in Berlin.

Das Ganze überschauen

Für Johann Wolfgang von Goethe war sie "eine der schönsten Erfindungen des menschliche Geistes. Ein jeder guter Haushalter", so der Dichterfürst in seinem 1795 erschienenen Roman "Wilhelm Meisters Lehrjahre", "sollte sie in seiner Wirtschaft einführen. Sie lässt uns jederzeit das Ganze überschauen, ohne daß wir es nötig hätten, uns durch das Einzelne verwirren zu lassen." Die Rede ist von der doppelten Buchhaltung (Kunstworte: Doppik, doppisch), die der Franziskanermönch Luca Pacioli in Venedig 300 Jahre zuvor in seinem 1494 erschienenen Buch "Summa de Arithmetica" beschrieben hatte.