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Sachbearbeitung in der Kommunalverwaltung mit Personal Computern:

Modellversuch soll Unsicherheit abbauen

09.01.1987

Der Einsatz von Personal Computern hat in der Privatwirtschaft zu erheblichen Veränderungen in der Gestaltung von Arbeitsabläufen geführt. Für die Kommunalverwaltungen ist zu konstatieren, daß die Diskussion über potentielle Anwendungsbereiche noch in den Anfängen steckt und von erheblichen Unsicherheiten über den Sinn des Einsatzes dezentraler Intelligenz geprägt ist.

Die öffentliche Diskussion konzentriert sich allzusehr auf mögliche Konsequenzen für die Tätigkeitsbereiche von Führungskräften und Büro- beziehungsweise Schreibkräften und vernachlässigt die Sachbearbeiterebene, auf der das Massengeschäft der Informationsverarbeitung in den Kommunalverwaltungen abgewickelt wird.

Ein Beispiel ist der Einsatz von Personal Computern in der Sozialhilfeverwaltung.

An der Fachhochschule für öffentliche Verwaltung Nordrhein-Westfalen wurde zur Unterstützung der Sachbearbeitertätigkeit in der Sozialhilfeverwaltung das Dialogsystem "Prosoz" entwickelt. Im Rahmen eines vom Bundesminister für Forschung und Technologie geförderten Modellvorhabens (Projektträger: Humanisierung der Arbeit) erprobt die Freie Hansestadt Bremen seit dem 1. November 1985 dieses System. Angestrebt wird dabei die Einführung einer computergestützten Sachbearbeitung im Rahmen eines umfassenden Ansatzes der Organisationsentwicklung.

Zeitversetzt haben im Rahmen eines Projektverbundes die Städte Dreieich, Herten, die Verbandsgemeinde Untermosel und der Kreis Mayen-Koblenz ebenfalls einen Prozeß der Organisationsentwicklung ins ihren Sozialämtern eingeleitet und mit der Erprobung des Programms begonnen. Die Beteiligung von Göttingen ist geplant. Mehrere Rechenzentren, unter anderen das KGRZ Kassel und das Landesrechenzentrum Rheinland-Pfalz sind in den Prozeß mit einbezogen. Die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt) wird das Vorhaben mit einem Gutachterausschuß begleiten.

In einem Dialog wird die Vorgangsbearbeitung durch den Sachbearbeiter unterstützt. Das System erledigt sämtliche Rechenoperationen, die sonst von dem Sachbearbeiter vorzunehmen sind. Der Sozialhilfebescheid kann sofort im Anschluß an den Bearbeitungsvorgang ausgedruckt und dem Hilfesuchenden übergeben werden. Ebenso werden eine Auszahlungsanordnung sowie bei Bedarf weitere Mitteilungen/Bescheide ausgedruckt. Funktionen der Textverarbeitung wie das Schreiben von Vermerken und Begründungen während der Vorgangsbearbeitung und das Einfügen von individuellen Bestandteilen in die Bescheide sind in das Programm ebenso wie eine Adreßverwaltung und eine Terminverwaltung integriert.

Vier übergeordnete Ziele des Vorhabens

Die Globalziele des Verbundprojektes sind: Humanisierung, Bürgernähe, Wirtschaftlichkeit. Im folgenden soll auf technische und wirtschaftliche Aspekte des Projekts eingegangen werden.

"Prosoz" wird in unterschiedlicher DV-organisatorischer Umgebung realisiert. Die denkbare Palette reicht vom Stand-alone-Betrieb in kleinen Gemeinden bis hin zu einem Konzept der verteilten Datenverarbeitung zwischen PC und Host unter den Bedingungen von Großstadtverwaltungen.

Der Vorzug des PC-Einsatzes gegenüber dem Terminalbetrieb wird heute im Hinblick auf die Projektziele auch von den beteiligten Rechenzentren nicht mehr bestritten. Ein wichtiger Grund für den PC-Einsatz erwächst aus der Komplexität der zu unterstützenden Fachausgabe:

- Das Programmsystem besteht in der Benutzeroberfläche aus etwa 100 Masken. Die Fehlerprüfungen erfolgen im Interesse des Nutzersgang überwiegend feldweise. Es müßte mit jeweils mehreren hundert Transaktionen zwischen dem Datenendgerät und dem Zentralrechner pro Fallbearbeitung gerechnet werden, wenn der Programmdialog über einen Zentralrechner abgewickelt wird. Selbst bei maskenweiser Verarbeitung der Eingabe entstehen Belastungen für das Leistungsnetz, die Steuereinheit und den Zentralrechner, die bei üblicher Auslegung nicht zu verkraften sind und zu unzumutbaren Zugriffszeiten führen.

- Die Berücksichtigung von softwareergonomischen Prinzipien bei der Programmgestaltung wie etwa die Integration der Fenstertechnik ist bei Abwicklung des Dialogs über einen zentralen Rechner entweder unmöglich oder aber erheblich erschwert.

- Für den Sachbearbeiter besteht in Teilbereichen der Arbeitsaufgabe die Notwendigkeit der dezentralen Bestandsführung und -pflege von Dateien.

Hinzu kommt, daß Preisunterschiede zwischen Personal Computern und nicht-intelligenten Terminals insbesondere unter Berücksichtigung des benötigten Druckers immer weniger ins Gewicht fallen.

Der Prototyp von "Prosoz", der zu Projektbeginn den Anwendern zur Verfügung gestellt wurde, war in der Programmiersprache Basic geschrieben. Die weitere Programmierung in Basic kam aus folgenden Gründen nicht in Betracht:

- Strukturierte Programmierung:

Basic stellt wenig Möglichkeiten zur Verfügung, kleine Module extern abzulegen und wieder aufzurufen. Es bestehen lediglich Verkettungsmöglichkeiten (CHAIN). Auch kennt Basic nur den Unterprogrammaufruf GOSUB, in der Regel sogar ohne Prozedurname, sondern nur mit Zeilennummer.

- Steuerung der Kommunikation:

Durch die unübersichtliche Datenstruktur (keine festen Längen der Daten, keine vordefinierbaren Variablen) waren die auf dem Markt erhältlichen Kommunikationsprodukte, die den erforderlichen Funktionsumfang aufwiesen, nicht auf Basic, sondern mehr auf kommerzielle Sprachen wie Cobol und Pascal ausgerichtet.

- Compiler:

Die auf dem Markt erhältlichen Basic-Compiler unterliegen ohne Ausnahme der Segmentrestriktion (64-KByte-Grenze). Außerdem erfüllen diese Compiler mit ihrer Systemumgebung nicht die Erfordernisse der schnellen und einfachen Programmentwicklung.

Aus den Expertengesprächen über die künftig einzusetzende Programmiersprache ergaben sich realistische Alternativen wie C, Cobol, Pascal oder auch der Einsatz von DBase III.

Für die im vorliegenden Fall zu treffende Auswahlentscheidung konnten aufgrund der besonderen Projektbedingungen die Kosten des Umstellungsaufwandes vernachlässigt werden. Bei der Bestimmung der Auswahlkriterien für die einzusetzende Programmiersprache waren in erster Linie die Projektziele sowie die Ausgangsbedingungen und Bedürfnisse bei der Anwenderverwaltung zu berücksichtigen. Die in Abbildung 1 dargestellten Auswahlkriterien und Gewichtungen drücken diese projektspezifische Gemengelage aus.

Die zu leistende Entwicklung des Programmsystems setzte außerdem Eckpunkte für bestimmte Teilbereiche des Cobol-Systems. Die Entwicklung von "Prosoz" ist gekennzeichnet durch

- Rapid Prototyping:

Vorlage von veränderten Versionen in minimaler Zeit (14 Tage zu vier Wochen) und ständige Veränderung des Programmsystems

- Versionenvielfalt:

Jeder Anwender erhält eine exakt auf ihn zugeschnittene Version, in der alle Änderungswünsche dieses Anwenders berücksichtigt werden, die aber auch an allen Verbesserungen/Fehlerbeseitigungen der anderen Versionen partizipiert.

- Modularisierung des Systems:

Obwohl die Sozialhilfe vom Grundsatz her Bundesrecht ist, ergeben sich bei jedem Anwender örtliche Besonderheiten, denen bei der genannten Versionenvielfalt nur durch spezielle Module Rechnung getragen werden kann; diese Module werden nach Bedarf zu dem Gesamtsystem hinzugefügt.

- Sehr große Datenbestände,

die der Komplexität der Sozialhilfe entsprechend eine extrem hohe Interdependenz aufweisen. - Anwenderwünsche,

die ein Antwortzeit-Verhalten erwarten, das gegen Null tendiert.

Die Anforderungen an den Compiler konnten folgendermaßen zusammengefaßt werden:

- Übersetzungsgeschwindigkeit

Da das Gesamtsystem "Prosoz" zur Zeit über rund 400 000 Programmzeilen verfügt, ist bei der Erstellung der verschiedensten Versionen eine Übersetzungsgeschwindigkeit von etwa 4000 Zeilen pro Minute von entsprechend großer Bedeutung.

- DOS- und Hardware-Schnittstelle

Ein komplexes Programmsystem muß einen Kontakt zu seiner ,Umwelt' (DOS) haben, da es nicht - losgelöst - eine bestimmte Teilaufgabe erfüllt, sondern umfassenden Datenschutz-, Programmschutz- und Funktionsschutzmechanismen genügen muß. Da "Prosoz" außerdem Datenbestände verwaltet, die in der Größenordnung von mehreren Megabyte liegen, war eine Schnittstelle zu DOS-Funktionen wie Disketten- und Festplattenzustand und verfügbare Speicher unverzichtbar. Zusätzlich zu den DOS-Zugriffen war in einigen Fällen auch der Zugriff auf Hardware-Adressen (Interrupt) erforderlich, insbesondere bei der Kontrolle der parallelen Schnittstelle.

- Datenvolumen

Das für die Sozialhilfeanwendung benötigte Datenvolumen (DATA DIVISION) lag für ein umfassendes und benutzerfreundliches System bei rund 30 KByte (maximale Auslegung eines Sozialhilfefalles). Bei gleichzeitiger Vorhaltung eines ALT- und NEU-Bestandes sowie der Systemvariablen ergab das einen Speicherbedarf von rund 80 KByte. Die Speicheradressierbarkeit durfte daher nicht auf Segmentgröße (64 KByte) begrenzt sein.

- Maschinencode

Gemeint ist hier die Geschwindigkeit und die Größe des erzeugten Maschinencodes. Nach unserer Auffassung war der zweckmäßigste Weg zur Erstellung des Systems von dynamisch aufzurufenden Modulen, welche als selbständige EXE-Dateien (ausführbare Programme) auf der Festplatte verfügbar sind. Dazu war es erforderlich, daß der Compiler echten Maschinencode erzeugt, der anschließend von einem Linker umgewandelt werden konnte.

- Ausgereiftheit

Auf der Erkenntnis aufbauend, daß keine Programmiersprache fehlerlos ist, galt es, die Anzahl und das Gewicht dieser Fehler zu minimieren.

- Sprachumfang

Die volle Unterstützung des Cobol-74-Standards erscheint unter heutigen Bedingungen als nicht mehr ausreichend. Aufbauend auf dem Cobol-85-Standard erschienen die Programmierbefehle zur strukturierten Programmierung (IF => END-IF, PERFORM => END-PERFORM) für unentbehrlich.

- Systemumgebung

Erforderlich sind Testhilfeeinrichtungen (Debugger) sowie eine logische und technische Unterstützung des schnellen Wechsels innerhalb des Entwicklungszyklus.

In der Tabelle sind die Vor- und Nachteile des Compilers und der Compilerumgebung im Vergleich zwischen drei Compilersystemen dargestellt.

Durch die Einführung der programmgestützten Sachbearbeitung mit Hilfe von Personal Computern ist beabsichtigt, Zeitkostenersparnisse auf verschiedenen Ebenen zu realisieren.

Rationalisierungsgewinne ergeben sich in erster Linie aus dem Wegfall von datenerfassender Tätigkeit, von Kontrollarbeiten, von Rechenvorgängen, von Suchvorgängen und von Unterbrechungen im Arbeitsablauf. Im Vergleich zu der jetzigen Arbeitssituation, bei der überwiegend Stapelverarbeitungsverfahren für die Berechnung des Hilfeanspruchs und die Zahlbarmachung eingesetzt werden, zeichnen sich auch für den Sachbearbeiter Veränderungen ab.

Nach den derzeit gültigen Marktpreisen für Personal Computer einerseits und dem derzeitigen Stand der Personalkosten andererseits ist eine Personalkostenersparnis von etwa 10 Prozent erforderlich, um die Rentabilität des Technikeinsatzes unter Kostenvergleichsaspekten begründen zu können. Es erscheint realistisch, daß bei einer Nutzungsdauer von vier Jahren der Break-even-point im zweiten Jahr erreicht wird.

Bei der komplexen Zielstruktur einer öffentlichen Verwaltung kann nicht einseitig unter Kostenvergleichsaspekten entschieden werden, wie Rationalisierungsgewinne verteilt werden. Auswirkungen auf die Qualität der Aufgabenerfüllung. die Bedürfnisse der Bürger und die Arbeitssituation der Mitarbeiter sind dabei gleichermaßen zu berücksichtigen.

Dr. Karl-Heinrich Hansenritter ist Professor an der Fachhochschule für Verwaltung, Hagen. Jochen Müller ist wissenschaftlicher Mitarbeiter an derselben Institution.