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19.07.1985 - 

Informations-Management in der öffentlichen Verwaltung:

Nicht für jeden Topf muß ein Deckel her

Der Wandel von der Datenverarbeitung zum Informations-Management vollzieht sich auch in der öffentlichen Verwaltung. Am Beispiel der Bundesknappschaft, dem Träger der gesetzlichen Kranken- und Rentenversicherung der im Bergbau Beschäftigten, wird deutlich. daß dazu aber nicht alle angepriesenen Methoden und Produkte in gleicher Weise geeignet sind.

Folgt man den Aussagen der Hersteller, Softwarefirmen und Beratungsunternehmen, so ist die Entwicklung von der konventionellen Datenverarbeitung zum Informations-Management nur zu schaffen, wenn zum Beispiel folgende Probleme gelöst werden:

- Übergang von der Insellösung zur Systemintegration,

- Aufstellung eines Gesamtdatenmodells des Unternehmens,

- dezentrale Datenverarbeitung,

- Einbeziehung der Bürokommunikation (Text, Sprache, Bilder),

- relationale Datenbanken und Sprachen der vierten Generation,

- Einsatz von Mikrocomputern und Aufbau des Benutzer-Service-Zentrums.

Diese Liste läßt sich noch weiter verlängern.

Die herkömmliche Art, die Entwicklung darzustellen, waren die bekannten dreigeteilten Pyramiden. Sechs davon sind in Bild 1 zu einem Kreis zusammengefaßt.

Von der Insellösung zum kontinentalen Modell

Ein Blick in die Vergangenheit zeigt, daß der Vorwurf der Insellösung häufig falsch und die Forderung des Gesamtdatenmodells unrealistisch ist. Die Bundesknappschaft setzt zusammen mit weiteren 13 Rentenversicherungsträgern ein gemeinsames Programmsystem zur Versichertenkontenführung und zur Rentenberechnung ein. Im Gegensatz zu einem Kontokorrentkonto, aus dem sich jederzeit der aktuelle Kontostand ablesen läßt, werden in einem Versicherungskonto alle relevanten Zeiten und Beiträge ebenso wie alle anderen Daten chronologisch fortlaufend gespeichert. Am Ende eines Arbeitslebens kann ein solches Versicherungskonto Tatbestände von 50 oder mehr Jahren enthalten.

Die größten der etwa zwei Millionen bei der Bundesknappschaft gespeicherten Konten sind daher über 16 KB groß. Erst bei Eintritt des Leistungsfalles (der Rente) werden alle Daten zur Berechnung herangezogen. Dies ist notwendig, da einerseits für verschiedene Zeiten unterschiedliche Berechnungsvorschriften gelten können, andererseits aber auch der Gesetzgeber für zurückliegende Zeiten die Bewertung ändern kann (beispielsweise die der Ausbildungszeiten). Die Programme, deren Umfang im Online-System fast acht MB erreicht, enthalten daher auch alle gesetzlichen Vorschriften, die für die Bewertung zurückliegender Zeiten gelten.

Es ist klar, daß ein solches System nicht im Rahmen eines Gesamtdatenmodells aufgestellt werden kann. Man denke auch an die demnächst neu hinzutretenden Kindererziehungszeiten, die zukünftig für weibliche Versicherte zu speichern sind. Die Rentenversicherung hatte daher schon ab 1966 ein Programmsystem entwickelt, das offen für beliebig viele zusätzliche Daten ist. Es basiert auf der fortlaufenden Speicherung der Daten variabler Länge mit einem vorgesetzten Schlüssel und gegebenenfalls einer zusätzlichen Schlüsselergänzung. Der vierstellige Schlüssel ist zur Zeit zur Hälfte belegt (etwa 5000 verschiedene Bedeutungen), so daß dem Gesetzgeber in Zukunft noch genügend Spielraum bleibt.

Im Bereich der knappschaftlichen Krankenversicherung geht man erst seit zwei Jahren den Weg von der (Batch-) "Insel"-Lösung zu einer "kontinentalen" Systemintegration. Da auch hier ständig neue Datenanforderungen (hauptsächlich im Zusammenhang mit der Kostendämpfung in der Krankenversicherung) gestellt werden, griff man bei der Neukonzeption des Online-Systems auf das "bewährte Arbeitspferd" DL/ 1

zurück, da sich hier die Hinzufügung neuer Segmente unbeschadet der bisherigen Datenbankprogramme vornehmen läßt.

Die beiden" Kontinente" Rentenversicherung und Krankenversicherung sind bei der Bundesknappschaft über Zwischendateien mit täglicher Aktualisierung verbunden. Dies hat folgende Vorteile:

- keine gegenseitige Behinderung im Störungsfalle oder bei Sonderaktionen (Rentenanpassung),

- getrennte Programmentwicklung mit unterschiedlichen Methoden (zum Beispiel VSAM-DL/1),

- Nachbildung des gegliederten Sozialversicherungssystems im eigenen Hause, nicht zuletzt, um den "gläsernen" Versicherten zu vermeiden.

Industrie-Norm bisher ohne plausibles Konzept

Die damit einhergehende Datenredundanz (Anschriften etc.) wird bewußt in Kauf genommen. Der schnelle Datenaustausch zwischen den Systemen und der Zugriff auf alle Daten des Versicherten für bestimmte Sachbearbeiter gewährleisten dennoch die Vorteile der zwei Sozialversicherungszweige unter einem Dach.

Da nach den rechtlichen Vorschriften dem Versicherten mit vielen Bescheiden eine ausführliche Erläuterung und Rechtsbehelfsbelehrung übermittelt werden muß, waren schon frühzeitig in den entsprechenden Programmen Textbausteine vorhanden, die abhängig von Rechenergebnissen oder durch Sachbearbeiterauftrag hinzugeführt wurden. Zusätzlich ist es möglich, auch freie Texte als Ergänzung einzubringen. Die Integration von Text und Daten ist in den operationalen Systemen also längst gelöst.

Die Textverarbeitung wird in den Sekretariaten, Vorzimmern und Schreibdiensten dann ihren Einzug halten, wenn neben den wichtigen Fragen der Ergonomie und der Wirtschaftlichkeit die der technischen Lösung beantwortet ist. Noch hat selbst der Hersteller, der die "Industrie-Norm" setzt, kein vollständiges plausibles Konzept von Hard- und Software der integrierten Text- und Datenverarbeitung anzubieten.

Die modernen Kommunikationsdienste (Funktionen der digitalen Nebenstellenanlage oder Sprachspeichersysteme) sind - solange die Bundespost sie nicht allgemein als Dienst anbietet - nicht für den Versicherten, sondern nur für die interne Verwaltung nutzbar. Da aber auch die dezentralen Dienststellen teils aus technischen, teils aus wirtschaftlichen Gründen noch nicht einbezogen werden könne, ist eine Nutzung dieser Dienste durch die Sachbearbeitung einer so großen Behörde nicht gegeben. Der Einstieg in diese Entwicklung ist daher sehr sorgfältig zu prüfen.

Sprachen der vierten Generation

Bei einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft, die nicht im Wettbewerb steht, spielen taktische oder gar strategische Fragestellungen, die mit Hilfe der Datenverarbeitung gelöst werden können, höchstens im inneren Bereich des Personal- und Finanzwesens eine Rolle. Die Leitungsebenen sind auch aus der Vergangenheit gewohnt, mit manuellen Methoden - allenfalls unterstützt durch Zählstatistiken über die operationalen Datenbestände - die notwendigen Daten beschaffen zu lassen. Als Beispiel seien die Untersuchungen über den Arzneimittelverbrauch und das Verschreibungsverhalten genannt, bei denen pro Monat rund eine Million Rezepte maschinell auszuwerten sind.

Dennoch ist es gelungen, seit zirka zwei Jahren eine Sprache der vierten Generation in einzelnen Fachbereichen einzuführen. Mit dem Programmsystem "Siros" eines deutschen Softwarehauses kann sowohl der Bereich der Datenverarbeitung als auch der Fachabteilung schnelle Auswertungen erstellen. Das System läuft als Batchprogramm und wird über TSO/ISPF-Bildschirme angestoßen. Jeder Bereich kann dabei nur auf seine eigenen Dateien zugreifen. Dies ist im TSO durch die Zusatzsoftware PCF gelöst, im Batchbetrieb mit Hilfe eines SMF-Exits sichergestellt. Dabei ist es auch gestattet, auf Datenbestände auf Magnetband zuzugreifen, da dann das Rechenzentrum den Auftraggeber als "Herr der Daten" identifizieren kann, bevor die Magnetbänder montiert werden. Diese Verfahrensweise hat zusätzlich folgende Vorteile:

- Die im Online-System (CICS) benutzten Datenbestände werden nicht durch zusätzliche Zugriffe belastet.

- Die Abfragesprache" Siros" wird auch zur Erstellung der komprimierten Dateien des Fachbereiches benutzt (Copy- und Extraktionsfunktion).

- Durch die in Batch ablaufenden Programme läßt sich die Maschinenbelastung steuern; daher wird auch die Auswertung größerer Datenbestände möglich.

- Die Veränderung der vorhandenen oder die Erstellung neuer Produktionsbestände ist ausgeschlossen.

Die Möglichkeiten dieses Systems sind längst noch nicht ausgeschöpft; daher sind bei der Bundesknappschaft relationale Datenbestände und Abfragesprachen zur Zeit noch kein Thema.

Dezentrale Datenverarbeitung

Die Bundesknappschaft betreibt als Krankenkasse rund 50 Geschäftsstellen, die über die Bergbaugebiete der Bundesrepublik verteilt sind. Die größte dezentrale Dienststelle beschäftigt über 100, die kleinste einen einzigen Mitarbeiter. Ein für das Online-System der Krankenversicherung von unserem Hardwarehersteller vorgeschlagenes dezentrales Konzept sah daher vor, daß - mit wenigen Ausnahmen - mehrere Dienststellen in verschiedenen Städten sich jeweils ein dezentrales System teilen sollten. Für die Geschäftsstellen im Ruhrgebiet ist man diesem Vorschlag nicht gefolgt, sondern hat ein zentrales Konzept unter Nutzung des Rechenzentrums in der Hauptverwaltung in Bochum realisiert. Folgende Gründe waren dafür ausschlaggebend:

- Die Daten der Krankenversicherungsbestände müssen für verschiedene Auswertungen im zentralen Rechenzentrum ohnehin aktuell geführt werden.

- Einer Dienststelle ist es völlig gleichgültig, ob sie auf dem Host arbeitet oder auf einem dezentralen System, auf das sie auch keinen unabhängigen Zugriff hat.

- An Leitungskosten würde nichts gespart, an Verfügbarkeit nichts gewonnen.

- Die unterschiedliche Programmierung des Host und des dezentralen Systems (8100) bedingt einen erhöhten Entwicklungs- und Wartungsaufwand.

Die Lebenskurve dieses speziellen Systems scheint dieser Entscheidung zusätzlich recht zu geben.

Dezentrale Systeme sind daher nur bei dedizierten Aufgabenstellungen mit tatsächlicher Hostentlastung und auch darstellbarer Unabhängigkeit und Wirtschaftlichkeit sinnvoll. Dies ist beispielsweise in den Knappschaftskrankenhäusern mit ihren eigenen Computersystemen realisiert.

Die ersten Mikros bei der Bundesknappschaft wurden für rein operationale Zwecke eingesetzt; wie für Verwaltungsaufgaben in Sanatorien und Kurkliniken sowie für die Verwaltung der Versicherungsverträge (Gebäude-, Kfz-, Schwachstrom etc.) im Rechtsdezernat.

Auch die für die nahe Zukunft geplanten Kleinrechner werden im operationalen Feld eingesetzt, obwohl man dazu jeweils Software der vierten Generation (Tabellenkalkulation, Textverarbeitung, Datenbank) verwenden wird. Auf die Kompatibilität und die Anschlußmöglichkeit an den Host wird dabei geachtet. Der Einsatz dieser Geräte in der Fachabteilung widerspricht natürlich dem oben geforderten Gesamtdatenmodell beziehungsweise dem zentralen Informationsmanagement, da die Fachabteilung nach einer gewissen Zeit der Betreuung durch das Benutzer-Service-Zentrum frei über die weitere Verwendung und insbesondere die Datenhaltung der Mikros entscheiden kann.

Das Benutzer-Service-Zentrum der Bundesknappschaft ist beauftragt, neben der Einführung der Mikrocomputer in der Hauptverwaltung auch die Nutzung von "Siros" und

der grafischen Datenverarbeitung (GDDM) zu unterstützen.

Für den Bereich der Finanzbuchhaltung wurde ein Standard-Anwendungsprogramm (RF) im vergangenen Jahr beschafft und zum Einsatz gebracht. Die Fachabteilung war dabei bereit, eingefahrene Gleise zu verlassen und sich die Vorgaben dieses Produktes anzupassen. Der Weg vollzog sich daher nicht vom optimalen hausinternen Modell zur technischen Lösung, sondern von der optimalen technischen Lösung zum neuen hausinternen Verfahren. Die guten Ergebnisse deuten darauf hin, daß dieser Weg der Standardsoftware in all den Bereichen zukünftig beschritten werden sollte, in denen der Markt bessere Produkte bietet, als sie die eigene Mannschaft entwickeln kann. Diese kann sich dann von auf die eigentlichen Aufgaben der Körperschaft (Renten- und Krankenversicherung) konzentrieren. Zusammenfassend ist nach den geschilderten Erfahrungen abzuleiten, daß ein modernes Informationsmanagement

- nicht nur durch den formalen Übergang von der operationalen zur nächsthöheren Ebene,

- sondern auch durch unterschiedliche Vorgehensweise in den verschiedenen Bereichen, die sehr eng mit den Erfordernissen, aber auch mit den Möglichkeiten des Hauses abgestimmt sein müssen,

- und auch unter Auslassung oder Zurückstellung der einen oder anderen wünschenswerten Technik erzielt werden kann.

*Dipl. Math. Günther Herbold Ist Abteilungsleiter Organisation und Datenverarbeitung der Bundesknappschaft, Bochum.