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01.07.2005

Online-Kraftakt für Behörden

Tom J.
Deutschland macht Fortschritte im E-Government. Dennoch liegen die hiesigen Ämter europaweit nach wie vor im hinteren Mittelfeld.

Deutschlands öffentliche Verwaltungen müssen aufholen", titelte eine große deutsche Wirtschaftszeitung nach Veröffentlichung der jüngsten E-Government-Studie der europäischen Kommission im März dieses Jahres. Andere waren weniger galant und sprachen von "deutschem Mittelmaß" in Europa. Nach den Untersuchungsergebnissen liegen die hiesigen Ämter knapp vor Griechenland und Litauen, aber hinter Belgien, Malta und Slowenien. Ein hoch entwickeltes Land wie die Schweiz schaffte es lediglich auf Rang 20 - hinsichtlich der Dienste, die vollständig online umgesetzt sind, landete es sogar auf dem vorletzten Platz, knapp vor Litauen. Die Vermutung liegt nahe, dass dieses für beide Länder unbefriedigende Ergebnis nicht zuletzt etwas mit der föderalen politischen Landschaft zu tun hat. Warum aber besetzt dann ein föderales Land wie Österreich - knapp hinter Schweden - den zweiten Platz?

In den 25 Mitgliedsstaaten der Europäischen Union sowie Island, Norwegen und der Schweiz waren Ende 2004 im Schnitt nahezu die Hälfte der untersuchten behördlichen Dienstleistungsangebote vollständig online verfügbar. Sieben europäische Staaten, angeführt von Schweden und Österreich, gefolgt von Großbritannien, Irland, Finnland, Norwegen und Dänemark, erreichten hier einen Wert von gut 80 Prozent. Die deutschen Ämter hingegen landeten mit 65 Prozent auf Platz 18.

Was dem Staat Einnahmen bringt, etwa Steuern und Sozialabgaben, ist zumindest in den "alten" EU-Ländern fast vollständig online umgesetzt, und teilweise auch anderswo. So übermitteln in Finnland und Malta die Arbeitgeber die steuerrelevanten Informationen über gezahlte Löhne beziehungsweise Gehälter an die Finanzbehörden. Fest angestellte Arbeitnehmer müssen keine Steuererklärungen ausfüllen, sondern erfahren direkt vom Finanzamt, was sie zu bezahlen haben. Die Kosten, die etwa in Deutschland die Bearbeitung der Arbeitnehmer-Steuererklärungen verursacht, entfallen. Die hohe Online-Durchdringung einnahmeliefernder Services erklärt sich auch dadurch, dass diese in der Regel zwischen Verwaltung und Unternehmen realisiert werden, sprich: der einzelne Bürger nicht aktiv werden muss.

Deutschland und Österreich im Vergleich

Verglichen mit dem Jahr davor haben die deutschen Ämter 2004 einen großen Sprung gemacht. Aber auch andere europäische Länder konnten sich verbessern, so dass sich die Rangfolge nicht wesentlich verändert hat. Noch 2001 teilten sich Deutschland und Österreich beim Online-Umsetzungsgrad einen Platz im Mittelfeld. In beiden Ländern wurden zwischenzeitlich umfangreiche E-Government-Vorhaben begonnen - offenbar jedoch mit unterschiedlichen Ergebnissen: Während Österreich den Online-Umsetzungsgrad gut verdoppeln konnte, schaffte Deutschland gerade einmal halb so viel.

Eine Ursache für das unterschiedliche Abschneiden dürfte die Landesgröße sein: So ist in kleineren Regionen die Anzahl der Akteure geringer, sie kennen sich untereinander und streben im Idealfall Konsens an. In finanzieller Hinsicht müssten es kleinere Länder allerdings schwerer haben, da die möglichen Synergieeffekte aufgrund niedrigerer Bevölkerungszahlen geringer und somit die Investitionskosten pro Nutzer grundsätzlich höher sind. Reinhard Posch, CIO des Bundes in Österreich, führt die guten Werte seines Landes vor allem auf die Kooperation zwischen Bund, Ländern, Städten, Gemeinden und Wirtschaft zurück. In Deutschland gibt es diesbezüglich noch zu tun: So bezogen sich die bisherigen Initiativen der deutschen Bundesländer in der Regel lediglich auf eine der föderalen Ebenen. Zusammenarbeit wurde zwar gefordert, aber nicht gelebt. "Deutschland-Online" als Klammer zwischen den Initiativen des Bundes "Bund-Online" 2005 und der Länder verfügt weder über ausreichend Personal noch über genügend finanzielle Mittel. Meist bleibt es bei umfangreichen Abstimmungsrunden mit unklaren Zuständigkeiten und vergleichsweise mageren Ergebnissen.

E-Government: Status quo in den deutschen Ämtern

Der Veränderungsdruck in der hiesigen öffentlichen Verwaltung ist jedoch hoch: Die Kassen sind leer, die Anforderungen an die Leistungen steigen, und Bürger beziehungsweise Wirtschaftsakteure möchten als "Kunden" wahrgenommen werden. Unter dem Stichwort "Verwaltungsmodernisierung" wird versucht, der Fülle von Anforderungen gerecht zu werden - vor allem mit Hilfe finanzwirtschaftlicher Instrumente. Im Gegensatz dazu zielt E-Government auf vereinfachte Verwaltungsprozesse, die mittels neuer Technologien umgesetzt werden.

In der praktischen Umsetzung wird E-Government vorwiegend als Instrument verstanden, um eine digitale Schnittstelle zum Bürger, zu anderen Behörden und zur Wirtschaft zu schaffen - beispielsweise durch die Einrichtung elektronischer Verwaltungsportale im Internet. Dadurch entsteht in der Öffentlichkeit leicht der Eindruck, die internen Verwaltungsprozesse ließen sich bereits vollständig elektronisch und ohne Medienbrüche abwickeln. In der Regel ist das jedoch nicht der Fall: Viele Transaktionen enden in "konventionellen" Poststellen, die Bearbeitung elektronisch formulierter Anträge erfolgt noch überwiegend auf Papier. Durchgängig elektronische Transaktionen, gar unter Verwendung einer elektronischen Signatur, konnten bislang, wenn überhaupt, nur in Pilotprojekten realisiert werden.

In Deutschland hat sich aufgrund des Föderalismus und der kommunalen Selbstverwaltung ein dezentraler (Staats-) Verwaltungsaufbau entwickelt. E-Government muss demnach unter schwierigen Bedingungen entwickelt werden, bietet gleichzeitig aber auch die Möglichkeit, prozessbedingte Nachteile eben dieser Struktur auszugleichen. Die gegenwärtige Phase ist von Harmonisierungs- und Standardisierungsbestrebungen auf allen förderalen Ebenen geprägt: Ziel ist es, neue offene Standards zu definieren, um unterschiedliche IT-Systeme und Fachverfahren interoperabel zu machen und den Flickenteppich von Einzellösungen zu verkleinern.

Im Rahmen von Deutschland-Online modernisieren einzelne Länder federführend und stellvertretend für andere bestimmte E-Government-Verfahren; die Übernahme der Ergebnisse ist allerdings freiwillig. Auf der Kommunalebene erfolgt dieser Transfer primär über die vom Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit geförderte Initiative "Media@Komm-Transfer", die ebenfalls Bestandteil von Deutschland-Online ist. Im Rahmen dieser Aktion wurden unter dem Leitsatz "Von den Kommunen für die Kommunen" 25 Harmonisierungsprojekte in Angriff genommen, in denen Gemeinden - unterstützt durch eine Transferagentur - eigenständig Standardisierungen (organisatorisch, funktional und technisch) entwickeln.

Neue Formen der internen Zusammenarbeit gefragt

Bei der Standardisierung etwa von Austauschformaten wird es jedoch nicht bleiben. Angesichts der allgegenwärtigen Vernetzung ist es nicht mehr erforderlich, dass Behörden von der Antragsannahme über die Sachbearbeitung bis hin zur Bescheiderstellung alle Arbeitsschritte selbst erledigen und die dazu erforderlichen Ressourcen bundesweit zigmal vorhalten.

Es wird neue Formen der Aufgabenteilung etwa durch Outsourcing oder auch neue Formen der innerbehördlichen Zusammenarbeit geben, die sich auf einer gemeinsamen Plattform realisieren lassen. Dazu bestehen sowohl verschiedene organisatorische als auch technische Ansätze - etwa Service- orientierte Architekturen (SOAs) oder Middleware-Lösungen mit Portalarchitektur.

Wirtschaft kommt zu kurz

Verwaltungsmodernisierung und E-Government werden häufig mit der Umsetzung beziehungsweise Einführung von IT-Lösungen innerhalb eines Verwaltungsbereichs gleichgesetzt. Dabei kommen die Bedürfnisse der Wirtschaft, der Bürger und anderer Verwaltungen zu kurz. Oft werden bestehende Prozesse eher "zementiert" statt verbessert, so dass bedarfsgerechte zielgruppenorientierte Lösungen nicht zustande kommen.

Zwischen Verwaltung und Unternehmen sollte aber nicht die Logik der Bürokratie, sondern der Bedarf der Wirtschaftsakteure im Mittelpunkt stehen. Der Nutzen des E-Government für Firmen bemisst sich letztendlich daran, in welchem Ausmaß sie regulatorisch und administrativ entlastet werden.

Deutschlands öffentliche Verwaltung muss in den kommenden Jahren sowohl leistungsfähiger als auch kundenorientierter werden. E-Government ist allerdings nicht die alleinige Aufgabe der Behörden, sondern vielmehr ein gemeinschaftliches Anliegen von öffentlicher Verwaltung, Wirtschaft und Gesellschaft. Demnach sind potenzielle Anwender aus Unternehmen, Verbänden und anderen Einrichtungen gefordert, entsprechende Initiativen aktiv zu unterstützen. Nur so können Lösungen mit konkretem Nutzen für alle Beteiligten entstehen. (kf)