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22.09.1989 - 

Rundum-Sachbearbeitung in der Hansestadt Bremen:

Partizipation unterstützt die Ist-Analyse

Auch in der öffentlichen Verwaltung sind durch die Dialogisierung der Sachbearbeitung erhebliche strukturelle Änderungen zu erwarten. Für die beteiligten Entscheidungsträger, Spezialisten, Betroffenen und Personalvertreter gleichermaßen, stellen sich Fragen nach der Gestaltung der Technik, der Arbeitsorganisation, der Tätigkeiten sowie der personalpolitischen Konsequenzen.

Seit 1986 wird im Rahmen des Förderprogrammes "Forschung zur Humanisierung des Arbeitslebens" das Modellvorhaben "Entwicklung bildschirmdialoggestützter Arbeitstrukturen im Einwohnermeldewesen der Hansestadt Bremen (Demos)" unter wissenschaftlicher Begleitung gefördert. Dies geschieht im Rahmen einer Kooperation zwischen dem Senator für Inneres, der Universität Bremen und der Hochschule Bremerhaven. Ziel dieses Praxisberichtes ist es, das Projekt "Demos" mit seinen wesentlichen Zielen und Arbeitsergebnissen vorzustellen und einige exemplarische Erfahrungen auszuwerten. (1)

Ganzheitliche Innovation zielt auf Bürgernähe ab

Auslöser des Vorhabens sind eine Reihe von Schwachstellen im Einwohnermeldewesen, wie zum Beispiel ein stark überaltertes Stapelverfahren von 1973, doppelte Erfassung von Daten, mangelnde Aktualität des Datenbestandes. Die Programme des alten DV-Verfahrens (EDAS) sind nicht an das neue Melderecht anzupassen. Hardware und Software sind auf dem Stand der frühen siebziger Jahre; in den Meldestellen herrschen räumlich sehr beengte Verhältnisse, die für Bürger und Mitarbeiter gleichermaßen äußerst belastend sind. In einer behördeninternen Vorstudie wurden bereits 1984 folgende Ziele festgelegt:

- DV-"Online-System" zur Erfassung, Änderung und Auswertung der Meldedaten (einschließlich Personalausweis und Reisepässe) sowie zur Unterstützung der Sachbearbeitung nach dem neuen Melderecht entwickeln;

- Datenbestand und Programme zentral im Rechenzentrum vorhalten;

- dezentrale Einwohnermeldewesen von 27 auf zwölf reduzieren und in das Verfahren einbeziehen.

In dem Bremer Modellvorhaben wird unter wissenschaftlicher Begleitung ein zukunftsorientiertes und wirtschaftliches Modell bürgernaher computergestützter Sachbearbeitung entwickelt.

Ausgehend von einem ganzheitlichen Innovationsverständnis werden sechs Gestaltungsziele definiert:

1. Aufgabenanreicherung für alle Beschäftigten

2. Bürgernahe Sachbearbeitung

3. Repräsentative Beteiligung der Beschäftigten

4. Moderne Informationstechnik

5. Umfassende Qualifizierung

6. Ergonomische Arbeitsplatzgestaltung

Diese bilden die Grundlagen des Innovationsvorhabens.

Exemplarisch wird anhand einiger Zielsetzungen und folgender Gestaltungsbereiche das Humanisierungsvorhaben kurz skizziert. Ziele sind die Ausweitung des Anteils qualifizierter Sachbearbeitung und der Abbau von Streß und Monotonie. Aufgabenanreicherung und zugleich mehr Bürgernähe werden mit einem arbeitsorganisatorischen Modell erreicht, dem das Konzept einer Rundum-Sachbearbeitung zugrundeliegt. Mit der Aufgabenintegration ist die Aufhebung extremer Arbeitsteiligkeit und eine ganzheitliche vorgangsorientierte Sachbearbeitung intendiert.

In der Aufbauorganisation des Einwohnermeldewesens führt die Realisierung dieses Konzepts zur Dezentralisierung von Aufgaben; bisher im Zentralamt wahrgenommene Aufgaben wie zum Beispiel die Paßbearbeitung werden künftig "vor Ort" in den Meldestellen erledigt. Dies führt zu einer Stärkung der Meldestellen gegenüber dem Zentralamt.

Die Aufgabenanreicherung der Sachbearbeiter beinhaltet einerseits ein deutlich breiteres Aufgabenspektrum bei geänderten Anforderungen durch die neuen Büroinformations- und Kommunikationstechniken, andererseits begründet sie einen umfassenden Qualifizierungsbedarf der Beschäftigten, dem mit umfassenden Schulungsmaßnahmen entsprochen werden muß.

Diese sollen die betroffenen Mitarbeiter dazu befähigen innovative Organisationsprozesse partizipativ-korrektiv mitzugestalten. Wichtig ist, aktiv an der Weiterentwicklung der Arbeitsmittel mitzuarbeiten. Dazu gehört unter anderem, korrekturbedürftige und -fähige Merkmale der neuen Dialogsoftware erkennen und Alternativen für eine Anpassung der Benutzeroberfläche formulieren zu können. Die Qualifizierungsmaßnahmen sind rechtsverbindlich als Bestandteil der Dienstvereinbarung "Demos" (2) definiert worden. Gleichzeitig sollen weitere Fachkenntnisse aus dem Melde- und Ausweiswesen sowie funktionale Qualifikationen hinsichtlich der Hardware und der Dialog-Software vermittelt werden.

Im Bereich der Hardware-Auswahl kommt es darauf an, die Technik den Bedürfnissen und Fähigkeiten des Benutzers optimal anzupassen. In diesem Zusammenhang gewinnen unter anderem die Positiv-Darstellung beim Bildschirm, eine modulare und kompakte Bauweise und individuell verfügbare Einstellmöglichkeiten einige Bedeutung.

Die Software-Entwicklung wird mit der Programmiersprache Natural unter dem relationalen Datenbanksystem Adabas umgesetzt. Unter HdA-Zielsetzung wird der ergonomischen Gestaltung der Dialog-Software ein hoher Stellenwert eingeräumt.

Im Rahmen des Software-Entwicklungsprozesses werden von der wissenschaftlichen Begleitung unter aktiver Beteiligung der freigestellten Beschäftigten der Aufbau von Bildschirmmasken und das gesamte Dialogsystem leitfadenorientiert nach anerkannten software-ergonomischen und sachlogischen Kriterien geprüft und Gestaltungsmaßnahmen abgeleitet. Die Ergebnisse werden in den Systementwicklungsprozeß reintegriert. Diese partizipativ-korrektive Systementwicklung soll jetzt und in der Anwendungsphase die Akzeptanz der Benutzer und Anwender sichern. Hierfür werden die beteiligten Mitarbeiter umfassend qualifiziert.

Besonderes Augenmerk wird bei der Software-Entwicklung auf die Selbsterklärungsfähigkeit der Online-Software gelegt. Flankierend wird ein Online-Helpsystem zur Unterstützung des Benutzers entwickelt. Darüber hinaus werden Probleme und Anwendungsfragen in einem Dialogbenutzerhandbuch erfaßt und beantwortet beziehungsweise in einer umfassenden praktischen und theoretischen Schulung thematisch erörtert.

Die Gestaltung der Arbeitsplätze ist integrativ, das heißt sie verknüpft Funktionserfordernisse, arbeitswissenschaftliche Erkenntnisse sowie Ästhetik- und Design-Aspekte miteinander. Und sie ist interdisziplinär angelegt. Restriktionsparameter sind die in der Verwaltung herrschende Orientierung auf eine primär an (Investitions-)Kosten ausgerichtete Wirtschaftlichkeit und der Aspekt der Altbaunutzung. Intendiert sind eine größere Bürgernähe (zum Beispiel durch Wegfall des Bedienungstresens und Schaffung von Wartezonen) infolge eines erweiterten Dienstleistungsanspruchs und des umfassenden Belastungsabbaus, zugleich müssen Arbeitsplätze und Räume den neuen Arbeitsstrukturen und veränderten Arbeitsabläufen gerecht werden.

Neben der dezentralisierten Aufbauorganisation, die eine größere Bürgernähe einleiten soll, ist das organisatorische Feinkonzept in einem Geschäfts- und Dienstverteilungsplan (GvP) festgeschrieben worden.

In diesem Zusammenhang wird die Problematik der Stellenbewertung zu einer zentralen Frage. Hierzu wurden zunächst die Entwicklung eines Instrumentes prospektiver Arbeitsanalyse und -bewertung und eines Bewertungsmodells notwendig, um analytisch die künftigen Anforderungen an die Stelleninhaber und die damit erforderlichen Qualifizierungserfordernisse bestimmen zu können. Die Stellenbewertung führt dann nach langwierigen Bewertungen und Verhandlungen insgesamt aufgrund der im Organisationskonzept angelegten Rundum-Sachbearbeitung zu einer höherwertigen Einstufung der Meldewesensachbearbeitung.

Die Umstellung des Meldewesens auf die neue Dialogsoftware wird durch ein stufenweises Übergangskonzept zur Umsetzung des organisatorischen und DV-technischen Soll-Konzeptes realisiert, das durch phasenorientierte Qualifizierungsmaßnahmen ergänzt wird.

Auch das Schulungskonzept für eine dialoggestützte Meldewesen-Sachbearbeitung ist hinsichtlich der inhaltlichen Ausgestaltung und der didaktischen Durchführung feingeplant. Das Konzept ist schrittweise entwickelt worden, beginnend mit dem Aufbau eines grundlegenden Qualifizierungsverständnisses bei Fachamt und Personalrat und der Definition von Qualifizierungsbausteinen über die Ermittlung eines konkreten Anwenderprofils bis hin zur detaillierten didaktisch-inhaltlichen Planung:

Ergebnis dieses Prozesses ist der Aufbau einer genauen Schulungslandkarte als modulares Qualifizierungskonzept für eine dialoggestützte Sachbearbeitung in der öffentlichen Verwaltung. (3) Sie wird zur Zeit in ein Handbuch mit Lernzielen, Lerninhalten, zu vermittelnden Kompetenzen, Lernzeiten etc. als Angebot für die Durchführung der Maßnahmen überführt.

Im Rahmen des Software-Engineering besitzt die softwareergonomische Evaluierung und Optimierung des Dialogsystems einen hohen Stellenwert. Das methodische Vorgehen bei Evaluation und softwareergonomischer Gestaltung des Dialogsystems ist feingeplant und abgestimmt. Teile der Dialogsoftware sind anhand der eigens entwickelten Evaluationsinstrumente geprüft worden. Die daraus entstandenen Pflichtenhefte fließen derzeit sukzessive in den Software-Engineering-Prozeß ein. Veränderungen der Rahmenbedingungen führten zu Redefinitionen des Gestaltungsansatzes. Die Unbestimmtheit und der Allgemeinheitsgrad der bislang vorliegenden Evaluationskriterien erfordern eine stärkere Ausrichtung des Gestaltungansatzes auf die Operationalisierung allgemeiner Gestaltungsempfehlungen und auf die Entwicklung anwendbarer Evaluationsrichtlinien und -instrumente.

Die Eigendynamik der Software-Entwicklung

Am Beispiel des Software-Engineering-Prozesses sollen besondere Probleme eines verwaltungsinternen Innovations- und DV-Entwicklungsprozesses dargestellt werden.

Die Software-Entwicklung in diesem Vorhaben unterliegt einer scheinbar "naturgemäßen" Unschärfe und Eigendynamik. Aufwandsschätzungen basierten in der Planung des Vorhabens weitgehend auf groben Schätz- und Erfahrungswerten. Die durch den Einsatz einer modernen Software-Programmierumgebung (Natural/Adabas) erwarteten und kalkulierten (Programmier-)Produktivitätseffekte bei der Entwicklung der Meldewesen-Software durch den Einsatz moderner Softwarewerkzeuge (Natural) konnten nicht realisiert werden.

Erfahrungslücken und Qualifikationsdefizite sind primär für die Nichteinlösung des Planungsanspruchs verantwortlich. Es ist ein erhöhter Zeit- und Ressourcenbedarf festzustellen. Er ist im einzelnen auf die Organisation des Entwicklungsprozesses, hier eine Kooperation in der Systementwicklung mit der Freien und Hansestadt Hamburg, die einen vorher nicht kalkulierten Steuerungs- und Abstimmungsaufwand intendierte, und auf umfangreiche Qualifizierungsmaßnahmen und Einarbeitungserfordernisse zurückzuführen. Erfahrungen mit einer partizipativen Software-Entwicklung unter Federführung des Anwenders lagen in Bremen nicht vor.

Mit der Entscheidung, die Software-Entwicklung in Eigenregie unter weitgehender Beteiligung des Anwenders und künftiger Benutzer ohne Hinzuziehung professioneller Softwarehäuser beziehungsweise Fachkompetenz von "außen" durchzuführen, wurde in Bremen Neuland betreten. Die Entwicklung von Organisationsformen des Software-Engineering-Prozesses und die Initiierung umfangreicher Qualifizierungsprozesse für die (.Anwender) Entwickler, wie

- Qualifizierung in Fragen und Methoden des Software-Engineerings,

- Lernen der Programmiersprache Natural,

- Einüben iterativer und partizipativer Entwicklungs- und Gestaltungsstrategien (Prototyping), bedingen einen höher als ursprünglich geplanten zeitlichen und kapazitativen Ressourcenbedarf.

Chancen und Risiken des Prototyping

Immer deutlicher zeigt sich inzwischen, daß die Methode des Prototypings Chancen aber auch Risiken in sich birgt. Es ergibt sich einerseits frühzeitig die Chance, daß Anwender und Entwickler weitgehend gemeinsam die neue Software entwickeln. Im Verhältnis eins zu eins schreibt ein Anwender die Vorgaben, setzt ein Entwickler die Vorgaben DV-technisch um. Diese an sich hervorragende Konstellation führt im Positiven dazu, daß von Beginn an die Interessen und Erfahrungen des Anwenders in die Software-Entwicklung einfließen. Andererseits ergibt sich die Gefahr eines umstrukturierten Vorgehens.

Besonderes Augenmerk muß auf neue Formen der Projektplanung und -kontrolle gelegt werden. "Die Projektkontrolle ist nur mechanisch und relativ oberflächlich möglich und nicht inhaltlich; eine Meldung, man sei zu 80 Prozent fertig, besagt genau genommen nur, daß 80 Prozent der vorgesehenen Zeilenzahl in den Programmen schon geschrieben sind. Ob damit aber auch bereits eine Funktionsfähigkeit großer Teile des Systems verbunden ist oder im Gegenteil, noch überhaupt nichts funktioniert, läßt sich nicht unbedingt feststellen." (4)

Partizipation ernst nehmen

Die flexible Nutzung von Informations- und Kommunikationstechniken setzt die Beteiligung, Motivation und Akzeptanz der späteren Benutzer und Anwender im Vorfeld, im laufenden Gestaltungsprozeß und im Dauerbetrieb voraus. Es ist immer noch an der Zeit, Partizipation ernstzunehmen (Weltz).

Im Projekt "Demos" sind fünf Mitarbeiterinnen freigestellt, die von Beginn an eine eigenständige Arbeitsgruppe bilden und in allen Arbeitsbereichen beteiligt sind. Die Beteiligung in der repräsentativen Form, die umfassende Mitwirkungs- und -Entscheidungsrechte vorsieht und Arbeitsplatz- und Abteilungsübergreifend angelegt ist, intendiert die Ausrichtung aller Gestaltungsvorschläge im Sinne einer humanen und effektiven Arbeitsgestaltung an den Interessen und Bedürfnissen der Beschäftigten.

Der Zeitaufwand für die Abstimmungs- und Redefinitionsprozesse ist in der Konzeptionierung der Realisierungsphase zu knapp bemessen worden. Partizipative Gestaltungsprozesse entwickeln in bestimmten Projektphasen eine Eigendynamik, die sich neben neuen und/oder erweiterten Fragestellungen auch im Zeitkontingent niederschlägt. Abstimmungsprozesse lassen sich nur bedingt terminieren und zwingend verordnen, wie unter anderem in der Erstellung des Geschäfts- und Dienstverteilungsplanes (GVP) deutlich

wird. Es zeigt sich daß eine umfassende Beteiligung im Sinne von Organisationsentwicklung Chancen aber auch Risiken in sich birgt. Chancen sind zum Beispiel.:

- Prozeßorientierung einüben,

- Organisatorische Gestaltungsprozesse transparent machen,

- Organisationales Lernen ermöglichen.

Deutlich erkennbare Risiken:

- Ansprüche externer Austauschpartner nicht als gleichwertig ansehen,

- einseitig sich an den Bedürfnissen und Erfahrungen der Organisationsmitglieder ausrichten,

- Möglichkeiten institutionalisieren, Innovationen zu verhindern

- Verstärkung der Sicherheitsorientierung aufgrund der Beschäftigung mit sich selbst.

Im Projekt wird in einigen Gestaltungsbereichen deutlich, daß die Konzentration auf die Interessen und Erfahrungen der Beschäftigten im Namen der Partizipation auch dazu führen kann, daß neue innovative Gestaltungsoptionen und -potentiale in der Organisation nicht gesehen beziehungsweise abgelehnt werden. Dieses kann zu einer "Elektrifizierung des Ist-Zustandes" (Zangl) führen. Die Dominanz der Ist-Analyse im organisatorischen Analyse- und Gestaltungsprozeß wird durch Partizipation noch verstärkt. Hier ist der verstärkte Einsatz von Methoden und Techniken und das Hinzuziehen externer Berater gefragt.

*Dr. Ernst Debusmann ist Professor an der Hochschule Bremerhaven und Leiter der wiss. Beratung des Projektes; Martin Baumann, Dr. Eberhard Kiesche und Dr. Martin Mehrtens sind Mitarbeiter an der Universität Bremen.

1. Für weitergehende Ausführungen vgl. Debusmann, E./Mehrtens, M./Kiesche, E./Baumann, M.: DV-gestützte Sachbearbeitung in Büro und Verwaltung. Exemplarische Fallstudie für die Praxis, mit Situationsanalysen, Lösungswegen, Konzepten, Checklisten, Dienstvereinbarungen. Köln 1989.

2. Vgl. Debusmann unter anderem 1989, S. 269ff.

3. Vgl. ebd. S. 223ff.

4. Cakir, A.: Projekt Demos- Lernförderlichkeit durch partizipativ-korrektive Systemgestaltung. Berlin 1989 (Ergonomic Institut)