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30.06.1995

Reform mit Gedankengut aus alten Monopolzeiten

1998 beginnt ein neues Zeitalter in der deutschen respektive europaeischen Telekommunikation. Diese mittlerweile zur Binsenweisheit gewordende Tatsache aendert jedoch nichts daran, dass die Enwicklung zu einem wirklich offenen Telecom-Markt noch immer mit vielen Unwaegbarkeiten gepflastert ist.

Dabei ist, um eine bekannte Redensart zu strapazieren, nicht der Weg das Ziel, dafuer aber um so mehr der freie Wettbewerb, der einer bereits boomenden Branche Wachstum ohne Ende verspricht. Wie in keinem anderen europaeischen Markt hat sich in Deutschland ein Rennen um die beste Ausgangsposition entwickelt - flankiert von ehrgeizigen, gleichzeitig aber auch halbherzigen Plaenen der Politik. Bernd Jaeger* macht einige Anmerkungen zur derzeitigen Liberalisierungsdebatte und setzt sich vor allem kritisch mit den Vorstellungen des Bundespostministers auseinander.

Die aus neuen multimedialen Anwendungen resultierenden Optionen und die von ihnen ausgehenden Chancen fuer ein groesseres wirtschaftliches Wachstum sowie mehr Beschaeftigung sind zu einem beliebten Thema geworden. Vielerorts ist (oder war) von einer Art Goldgraeberstimmung die Rede, der nun allmaehlich die Ernuechterung folgt. Denn die inzwischen an Facetten reicher gewordene Debatte um Chancen, Risiken und vor allem Marktpotentiale der Telekommunikation zeigt, dass die Faktoren, die letztlich das Wachstumstempo bestimmen, heute weitgehend immer noch im dunkeln liegen.

Dies gilt vor allem fuer den Anwendungsbereich. Wie hoch ist das in Haushalten und Unternehmen verfuegbare Budget fuer Informations- und Kommunikationsdienstleistungen? Welchen konkreten Nutzen bringt der Einsatz von Multimedia wirklich? Wie werden Endgeraete, die die unterschiedlichsten Anforderungen erfuellen muessen, einfach bedienbar? Nicht nur, aber vor allem auch fuer die Marktforscher ist die Beantwortung dieser Fragen von entscheidender Bedeutung, weil natuerlich Fehleinschaetzungen zu erheblichen Fehlinvestitionen fuehren koennen.

Noch dominiert der Monopolbereich eindeutig

Darueber hinaus stellen sich aber auch Fragen im Hinblick auf die Konfiguration der den Diensten zugrundeliegenden Infrastrukturen. Wie kann die Interoperabilitaet verschiedener Systemarchitekturen hergestellt werden, um eine einheitliche und bedienerfreundliche Anwendungsplattform zu ermoeglichen, die zudem den zu erwartenden sehr differenzierten Beduerfnissen gerecht wird? Wie transportiert man multimediale Angebote und Dienste, die hohe Uebertragungskapazitaeten erfordern, bis zum Endkunden - vom Problem der Interaktivitaet und damit des Rueckkanals ganz zu schweigen?

Klarheit scheint hingegen ueber die Gestaltung des ordnungspolitischen Rahmens zu bestehen. Nach einer sich ueber viele Jahre hinziehenden Debatte wird heute jedenfalls nicht mehr ernsthaft bezweifelt, dass der dynamische Wettbewerbsprozess entschieden mehr Anreize fuer neue und vor allem preisguenstige Dienstleistungen schafft als das noch bis 1998 vorherrschende Monopol der Deutschen Telekom. Dies zeigt sich unter anderem am Beispiel der Marktdurchdringung bei neuen Diensten im Telefonnetz, wo in Deutschland, geht man vom im liberalisierten US-Markt aus, zweistellige Milliardenumsaetze zu erzielen waeren. Dennoch wagte sich die deutsche Politik bisher nur sehr zoegernd an die Deregulierung des Telecom-Marktes heran - insbesondere, weil die wohlorganisierten Interessen des Monopols nach wie vor einflussreich sind und ueber Geschwindigkeit sowie Konfiguration der Marktoeffnung politisch gestritten wird.

Als besonderer Hemmschuh wirkt in der politischen Debatte vor allem der Arbeitsplatzabbau bei der Telekom. Hier ist allerdings festzustellen, dass eine Liberalisierung auf dem heimischen Markt in Anbetracht des weltweiten Liberalisierungstrends zwangslaeufig mit einer Produktivitaetssteigerung und Kostensenkung bei dominanten Playern einhergehen muss. Diese fuehrt zur dringend notwendigen Steigerung der internationalen Wettbewerbsfaehigkeit und damit auch so lange zum Arbeitsplatzabbau, wie das Angebot nicht mit der Nachfrage in deren "preiselastischem Bereich" korrespondiert, weil eben erst entsprechende nachfrageinduzierte Wachstumsimpulse freigesetzt werden muessen.

Nicht zuletzt das schon viel zitierte Beispiel des bereits geoeffneten Mobilfunkmarktes zeigt, dass hierzu nicht allzu viele Jahre vergehen muessen: Waren 1990 rund 1600 Menschen in der deutschen Mobilfunklandschaft beschaeftigt, sind es heute bereits mehr als

35 000.

Doch zurueck zur gegenwaertigen Wettbewerbssituation: Sechs Jahre nach der Postreform I werden immer noch 80 Prozent aller Umsaetze in sogenannten Monopolbereichen erwirtschaftet; die 1994 vollzogene Postreform II war bekanntlich auf die Privatisierung der Telekom und damit auf die Staerkung ihrer Marktmacht beschraenkt.

Postreform II hat keine Marktoeffnung gebracht

Rund 30 Milliarden Mark werden dem ehemaligen Postunternehmen bis 1999 zufliessen - aus Privatisierungserloesen, aus einer bis 1999 befristeten "Deckelung" der Pensionsverpflichtungen sowie aufgrund der Vorsteuerabzugsberechtigung. Diese in Deutschland historisch einzigartige finanzielle Ausstattung beziehungsweise Staerkung eines Unternehmens relativiert bei naeherer Betrachtung schon etwas die Lasten der Telekom, die sie durch ihren Infrastrukturauftrag hat.

Ueberhaupt scheint man in der derzeit von interessierter Seite geschuerten "Lastendebatte" zu uebersehen, dass einige der vermeintlichen Passiva in Wirklichkeit beachtliche unternehmerische Aktiva sind. Dies gilt vor allem fuer die Investitionen in den neuen Bundeslaendern. Mit einem Wachstum von durchschnittlich 20 Prozent im Bereich des Telefondienstes stabilisieren sie schon heute die Ertraege des Unternehmens in beachtlichem Masse.

Anders formuliert: Die neuen Glasfaserstrecken im Osten beginnen sich zu amortisieren. Zudem koennen andere Unternehmen - bezogen auf ihre jeweiligen Umsaetze - ebenfalls erhebliche Investitionsanstrengungen in den neuen Bundeslaendern nachweisen, ohne dass sie hierfuer ein Monopol in Anspruch nehmen konnten.

Die eigentliche Marktoeffnung hat, wie schon erwaehnt, die Postreform II aus einer Reihe von Gruenden nicht gebracht - vor allem auch deshalb, weil die entsprechenden politischen Mehrheiten fehlten, wenngleich der Monopolist massgeblich vom nach der Marktoeffnung eintretenden Marktwachstum profitieren wuerde.

Dies zeigt sich im Bereich des Mobilfunks, wo die Telekom 1990 mit dem damaligen Monopolangebot des C-Netzes einen Umsatz in Hoehe von rund 260 Millionen erzielte, waehrend sie nach Lage der Dinge 1995 mit Mobilfunkdiensten mehr als drei Milliarden Mark erwirtschaften duerfte und damit - dank der Liberalisierung - Europas fuehrender Mobilfunkanbieter ist. AT&T und British Telecom (BT), die vormaligen Monopolisten in den USA und Grossbritannien, konnten seit der Aufhebung ihrer Monopolstellungen ebenso ansehnliche Umsatzzuwaechse verzeichnen und, darauf wird noch naeher einzugehen sein, ihre Marktposition in etwa halten.

Zur Privatisierung eines dominanten Players wie der Telekom, der bis 1998 obendrein strategisch bedeutsame und eintraegliche Monopole im Bereich der Uebertragungswege und der oeffentlichen Sprachtelefonie verblieben sind, gehoert aber auch eine vollstaendige Liberalisierung des Marktzutritts. Bis zu 60 Prozent der Kosten fuer Angebote neuer Wettbewerber werden heute noch im Prinzip von der Telekom gesteuert, weil sie die entsprechenden Uebertragungswege bereitstellt (und sich bezahlen laesst).

Auch die Telekom tritt als Rosinenpicker auf

Dies hat in der Vergangenheit oft zu gravierenden Wettbewerbsvorteilen fuer Wettbewerbsdienste des Bonner Carriers gefuehrt - vor allem auch deshalb, weil die Telekom alles andere als zurueckhaltend war, wenn es um die massive Quersubventionierung ihrer eigenen Wettbewerbsdienste aus Einnahmen des Monopolbereiches ging (Beispiel: Datex-P).

Dabei kommt noch erschwerend hinzu, dass die Telekom keineswegs immer zu den aus ihrer Monopolstellung erwachsenden Pflichten steht. So uebernimmt sie den Ausbau von TV-Kabelnetzen in Rendite versprechenden Einzugsgebieten, waehrend weniger lukrative Regionen privaten TV-Kabelnetzbetreibern ueberlassen werden. Der Monopolist tritt also als "Rosinenpicker" auf, und die privaten Betreiber stellen die Versorgung in der Flaeche bereit - trotz damit verbundener Kostennachteile; uebrigens bei meist geringeren Nutzungsentgelten fuer eine in der Regel groessere Programmvielfalt.

Die Monopolstellung der Telekom wirkt sich aber nicht nur diskriminierend und wachstumshemmend aus, sie gefaehrdet auch die dringend notwendige Internationalisierung der Telekom. Dies zeigen auf geradezu drastische Weise die juengsten Einwaende der Europaeischen Kommission gegen das Gemeinschaftsprojekt "Atlas" von Telekom und France Telecom. Damit einher geht die Zurueckhaltung der zustaendigen US-Behoerden gegenueber "Phoenix", der geplanten Beteiligung beider Gesellschaften am US-Carrier Sprint. Ohne eine unverzueglich wirksam werdende substantielle Liberalisierung im Bereich alternativer Netze droht zumindest Atlas zu scheitern.

Der Entwurf der Telekommunikations-Verleihungsverordnung, die sich im wesentlichen darauf beschraenkt, das Uebergangswegemonopol im Mobilfunk aufzuheben, den Kabel-TV-Netz-Markt aufzulockern sowie eine weitere Anpassung des Begriffes der "geschlossenen Benutzergruppe" an das bereits seit 1990 geltende EU-Recht vorzunehmen (Liberalisierung sogenannter "Business webs" und "Community activity networks"), ist daher zu begruessen, wenngleich dies nicht ausreichend ist. Demzufolge ist es bis dato auch nicht gelungen, die Bedenken der Europaeischen Kommission auszuraeumen. Dort moechte man - trotz des Ministerrats-Beschlusses vom 17. November 1994 zur gleichzeitigen Aufhebung der nationalen Monopole fuer Uebertragungswege und oeffentliche Sprachtelefonie - eine vorgezogene Oeffnung alternativer Telecom-Infrastrukturen fuer Wettbewerbsdienste durchsetzen. Bis jetzt wird jedenfalls der zustaendige EU-Kommissar Karel van Miert nicht muede, dies zu betonen.

Zudem haben die Bruesseler Wettbewerbshueter mit der Vorlage einer entsprechenden Richtlinie zur Liberalisierung der TV-Kabelnetze fuer Wettbewerbsdienste mehr als deutlich signalisiert, dass man innerhalb der EU-Kommission durchaus bereit ist, auch ohne die Zustimmung der Regierungen der Mitgliedsstaaten eine sofortige und umfassende Liberalisierung aller Dienste ausserhalb des oeffentlichen Telefondienstes durchzusetzen.

Eine solche Umsetzung des ersten Teils des Gruenbuchs zur Liberalisierung der Telecom-Infrastruktur waere im uebrigen auch bestens geeignet, eine weitere Reduktion des Tarifniveaus bei Mietleitungen durchzusetzen, die ungeachtet der Tarifsenkungen der Telekom um bis zu 50 Prozent nach wie vor zu hoch sind.

Last, but not least waere es aber auch eine hochgradige Verschwendung volkswirtschaftlicher Ressourcen, die alternativen Netzinfrastrukturen bis 1998 brachliegen zu lassen - von der Moeglichkeit fuer die neuen Wettbewerber der Telekom, sich im "Alltagsbetrieb" auch im Netzbereich auf den Tag X vorzubereiten, einmal ganz abgesehen. Obendrein wuerden solche Massnahmen keineswegs den bis zum Jahresende 1997 geschuetzten "Kernbereich" der Monopole der Telekom verletzen, weil sich, wenn man so will, die "Finanzkraft des Monopols" aus dem oeffentlichen Telefondienst rekrutiert, nicht aber aus den Erloesen fuer Uebertragungswege. Eine Oeffnung alternativer Netze fuer Wettbewerbsdienste schliesst aber ausdruecklich den oeffentlichen Telefondienst aus.

Regulierungsmodell soll freien Wettbewerb sichern

Fuer die mit Spannung erwartete Zeit ab 1998 hat das Bundesministerium fuer Post und Telekommunikation (BMPT) Ende Maerz ein Regulierungsmodell vorgelegt. In sogenannten Eckpunkten sieht es den lizenzierten Marktzutritt im Bereich der Uebertragungswege und der Dienste fuer die Oeffentlichkeit, keine Beschraenkung der Lizenzenanzahl, besondere Marktverhaltensregeln fuer marktbeherrschende Anbieter sowie eine von politischen Weisungen unabhaengige Regulierungsbehoerde vor.

Der von Bundespostminister Wolfgang Boetsch Anfang Juni vorgestellte Diskussionsentwurf fuer ein Telekommunikationsgesetz basiert im wesentlichen auf diesen Eckpunkten und wurde allgemein als wichtiges und positives Signal fuer die Telecom-Branche und deren Kundschaft gewertet. Dies bedeutet aber zugleich, dass nun die Vorbereitungen fuer die 1996 beziehungsweise 1997 vorgesehenen Lizenzvergaben intensiviert werden koennen (und muessen).

Viele Kategorien von Klassenlizenzen

Als im Prinzip sicher gilt, dass ab 1998 eine Lizenz braucht, wer einen oeffentlichen Telefondienst betreiben oder Uebertragungswege zum oeffentlichen Angebot anderer Telecom-Dienstleister bereitstellen will. Das BMPT schlaegt hier in seinem Entwurf sogenannte "Klassenlizenzen" vor, die sich in vier Kategorien einteilen lassen: eine Lizenz zum Angebot eines oeffentlichen Telefondienstes, die das Recht zur Errichtung und dem Betrieb von Uebertragungswegen nicht beinhaltet, eine Lizenz zur Errichtung und zum Betrieb von Uebertragungswegen fuer das Angebot von Mobilfunkdiensten fuer die Oeffentlichkeit, eine Lizenz zum Betrieb von Uebertragungswegen fuer Satellitenfunkdienste fuer die Oeffentlichkeit sowie eine Lizenz zum Betrieb von Uebertragungswegen fuer das Angebot von Diensten fuer die Oeffentlichkeit inklusive des oeffentlichen Telefondienstes.

Die Lizenznehmer sind also frei in der Wahl der Lizenzkonfiguration - sowohl inhaltlich (eine vertikale Integration ist ebenso moeglich wie eine horizontale Struktur) als auch hinsichtlich der geografischen Ausdehnung (es sind bundesweite, regionale wie lokale Lizenzen denkbar). Lizenzfrei duerfen lediglich Uebertragungswege und Dienste betrieben werden, die nicht fuer die Oeffentlichkeit bestimmt sind.

Dabei ist zu begruessen, dass eine Beschraenkung der Lizenzenanzahl ausschliesslich bei der Nutzung von Funkfrequenzen vorgesehen ist. Funkfrequenzen sind technisch nicht beliebig vermehrbar, so dass eine diskriminierungsfreie Beschraenkung der Lizenzenanzahl auf der Grundlage transparenter und objektiver Kriterien oekonomisch sinnvoll ist. In allen anderen Bereichen darf eine Lizenz nur dann versagt werden, wenn der Antragsteller die erforderliche Leistungsfaehigkeit, Zuverlaessigkeit oder Fachkundigkeit nicht besitzt.

Diese im Grundsatz aeusserst liberale Marktzutrittsregulierung traegt dem Umstand Rechnung, dass der Telecom-Markt nicht (mehr) versagt. Denn nur im Falle eines echten Marktversagens waere eine Beschraenkung der Lizenzen gerechtfertigt, wie sie etwa die Bonner Opposition fordert. Doch in der Telekommunikation gehen Groessen- und Verbundvorteile mit der Verfuegbarkeit kostenguenstiger und leistungsfaehiger Substitutionstechniken zum Festnetz sowie der wachsenden und differenzierten Nachfrage verloren. Daher funktioniert aus heutiger Sicht der Wettbewerb selbst im Ortsnetz. Neben dem Telefonnetz der Telekom stehen naemlich unter anderem mit privatwirtschaftlich betriebenen TV-Kabel-Netzen (die zu ueberschaubaren Kosten mit einem zeitunkritischen und breitbandigen Rueckkanal ausgestattet werden koennen) und kuenftig auch mit dem DCS-1800-Netz von e plus im Ortsnetzbereich eine Reihe von Infrastrukturen zur Verfuegung, ohne dass dort der kuenftige Wettbewerb als ruinoes angesehen werden muesste.

Nicht zu vergessen ist in diesem Zusammenhang vor allem auch der DECT-Standard (Digital European Cordless Telecommunication), der aufgrund seiner technisch moeglichen hohen Teilnehmerkapazitaet (bis zu 12000 pro Quadratkilometer) und seiner dynamischen Kanalauswahl in einem drahtlosen Ortsnetz die Moeglichkeit der Vergabe mehrerer Lizenzen bietet. Daher kaeme durchaus die zur Zeit heftig diskutierte Nutzung von DECT-Frequenzen im Ortsnetzbereich beziehungsweise zur Verbindung von Mobil- und Festnetzen lokal oder auch bundesweit in Betracht. Aufgrund der wettbewerbsrelevanten und nach Lage der Dinge denkbar grossen Substitutionsfunktion von DECT zum bestehenden Ortsnetz sollte allerdings die Telekom einschliesslich ihrer Tochtergesellschaften fuer mindestens fuenf Jahre von einer DECT-Lizenzierung ausgenommen werden.

Problematisch am vorliegenden Lizenzmodell erscheint zudem bei genauerem Hinsehen die Klassifizierung der Lizenzen. Diese verkennt naemlich, dass Dienste kuenftig ueber die unterschiedlichsten drahtgebundenen und drahtlosen Netzinfrastrukturen transportiert, vermittelt und gespeichert werden koennen. Eine strikte Trennung von Infrastrukturen ueber Klassenlizenzen behindert diese von allen Beteiligten zu begruessende - weil Anwendungsflexibilitaet und Preisguenstigkeit foerdernde - Entwicklung. Zudem eroeffnen die Lizenzkriterien "Leistungsfaehigkeit", "Zuverlaessigkeit" und "Fachkunde" bei Ausschreibungsverfahren durchaus die Moeglichkeit zu staatlichen Eingriffen beim Marktzutritt, die den Versuch darstellen koennten, Marktprozesse vorweg festzulegen. Eine solche "Anmassung von Wissen" im Sinne Hayeks waere jedoch verhaengnisvoll. Einzig und allein die Faehigkeit zur Gewaehrleistung technischer Sicherheit und Interoperabilitaet sollte der Lizenznehmer garantieren koennen. Dies wuerde sicherstellen, dass eine besondere, vom Wettbewerbsrecht abweichende Marktzutrittsregulierung substantiell auf die Verteilung beziehungsweise Nutzung von Funkfrequenzen beschraenkt bleibt.

Wettbewerb setzt neue Marktaktivitaeten frei

Die unbeschraenkte inhaltliche Lizenzkonfiguration und die Moeglichkeit zur Vergabe sowohl bundesweiter als auch regionaler und lokaler Lizenzen ist zu begruessen. Beides wird dazu fuehren, dass auch mittelstaendische Anbieter Marktnischen besetzen und dort fuer funktionierenden Wettbewerb sorgen. Darueber hinaus beguenstigt es die Ausschoepfung von Wachstumsimpulsen und foerdert die Innovationsneigung. Eine freiheitliche Marktzutrittsregulierung ist zudem identisch mit versorgungspolitischen Zielen. Die Marktversorgung auch in der Flaeche wird sich im Wettbewerb verbessern. Dies zeigt allein schon das erwaehnte Beispiel des Kabel-TV-Netz-Marktes, wo zwar keiner der mittelstaendischen Betreiber einen bundesweiten Infrastrukturauftrag uebernehmen koennte, alle gemeinsam jedoch eine im internationalen Vergleich hervorragende Versorgung schaffen.

Der in einem intensiven Wettbewerb (unter Einschluss mittelstaendischer Anbieter) zu beobachtende staendige Zwang zur Suche nach Produktivitaetsfortschritten laesst zudem auch im heutigen Monopolbereich noch unrentable Marktaktivitaeten profitabel werden.

Nur regionale Anbieter machen keinen Sinn

Das Durchschnittskostendenken wird hier durch die Suche nach kostenguenstigen und kundengerechten Loesungen ersetzt. Daher ist zu erwarten, dass der Wettbewerb auch in der Flaeche insgesamt zu einer qualitativ besseren und preisguenstigeren Versorgung fuehrt als sie heute durch die Telekom gegeben ist. Die Warnungen vor einer Zersplitterung des Marktes dienen also nur dem Schutz der marktbeherrschenden Stellung der Telekom beziehungsweise einiger weniger Anbieter in einem kuenftigen Oligopol.

Oekonomisch voellig unbegruendet sind im uebrigen auch Forderungen, den neuen Anbietern aufzuerlegen, flaechendeckend eigene Netzinfrastrukturen zu errichten. Dies wuerde in Anbetracht der heute bereits geringen Auslastung des Telekom-Netzes eine riesige Fehlallokation verursachen oder als Investitionshindernis wirken und damit die marktbeherrschende Stellung der Telekom dauerhaft zementieren. Wer einer besseren Marktversorgung im Wettbewerb misstraut, sollte bundesweit taetige Anbieter allenfalls zu einer Kontrahierung in Zusammenhang mit dem Recht zur diskriminierungsfreien und grenzkostenorientierten Nutzung des Telekom-Netzes verpflichten.

Zu warnen ist aber ebenso vor Stimmen, die neben dem vorauszusetzenden weiteren bundesweiten Engagement der Telekom Lizenzen ausschliesslich fuer regionale Anbieter vergeben wollen. Diese Regionalanbieter waeren nicht konkurrenzfaehig, weil sie eine unguenstigere Kostenstruktur aufweisen wuerden als der bundesweit taetige Anbieter. Sie waeren ja mit mehr kostentraechtigen Ortsgespraechen und weniger profitablen Ferngespraechen konfrontiert.

Neben dem Marktzutritt ist im Gesetzentwurf auch das Verhalten bereits marktbeherrschender Anbieter geregelt. Besondere Auflagen fuer diese grossen Carrier sollen vor allem die Macht der Deutschen Telekom beschraenken. Eine solche "asymmetrische Regulierung" erscheint oekonomisch vernuenftig und nicht zu hart: Andere ehemalige Monopolisten wie AT&T und BT verfuegen trotz vergleichbarer, teilweise strenger Einschraenkungen selbst zehn Jahre nach Aufhebung der betreffenden Monopole noch ueber Marktanteile von fast 60 Prozent (AT&T) beziehungsweise 80 Prozent (BT).

Die Wettbewerbsresistenz, also die zukuenftige Position der Telekom im Markt, duerfte wegen des bereits begonnenen Personalabbaus und der finanziellen Staerkung des Unternehmens in etwa identisch mit der von AT&T und BT sein. Daher bekennt sich der Gesetzentwurf ausdruecklich zur Foerderung eines chancengleichen Wettbewerbs. Er verpflichtet marktbeherrschende Anbieter, einen diskriminierungsfreien Zugang zu ihrem Netz zu ermoeglichen. Ausserdem beduerfen die Tarife marktbeherrschender Anbieter der Zustimmung durch die Regulierungsbehoerde; die Tarife haben sich hierbei an den effizienten Kosten zu orientieren. Das heisst, sie duerfen keine Abschlaege enthalten, die den Wettbewerb behindern. Dies gilt auch fuer Aufschlaege, die aufgrund einer marktbeherrschenden Stellung durchsetzbar sind. Andernfalls kann eine sogenannte Mehrerloesabschoepfung durch die Regulierungsbehoerde erfolgen.

Gegenueber dem Eckpunktepapier wurde im Gesetzentwurf der Begriff der marktbeherrschenden Stellung auf solche Unternehmen ausgeweitet, die in einem sachlich oder regional abgrenzbaren Markt einen Marktanteil von mindestens 25 Prozent erreichen. Diese Anbieter sollen den gleichen besonderen Verhaltensregulierungen unterliegen wie die Telekom. Damit will die Regierung vor allem der Befuerchtung der Sozialdemokraten entgegentreten, regionale und lokale Lizenznehmer wuerden als "Rosinenpikker" auftreten und dadurch den etablierten Anbieter schwaechen.

Mischkalkulation bringt der Telekom Vorteile

Nicht vergessen werden sollte allerdings, dass selbst dort, wo ein neuer Anbieter regional auf einem sachlich abgrenzbaren Markt einen Marktanteil in Hoehe von 25 Prozent erreicht, er nicht annaehernd so gut dasteht wie die Telekom vergleichbar ist, die als vertikal integrierter und bundesweit taetiger Anbieter ueber weitaus mehr Moeglichkeiten einer Mischkalkulation innerhalb jeder Region und innerhalb jedes sachlich abgrenzbaren Marktes verfuegt. Ausserdem zeigen die Erfahrungen, dass sich ein relevanter Markt in den seltensten Faellen tatsaechlich abgrenzen laesst.

Auch an einer anderen Stelle beruht der Gesetzentwurf auf einer Fehleinschaetzung. In Paragraph 16 wird eine "strukturelle Separierung" von Unternehmen gefordert, die ausserhalb der Telekommunikation eine marktbeherrschende Stellung einnehmen. Solche Anbieter werden verpflichtet, ihre Telecom-Aktivitaeten gesellschaftsrechtlich auszugliedern.

Strukturelle Trennung der Energieversorger

Diese Regelung zielt besonders auf die Stromversorgungsunternehmen, die ihren Markteintritt von langer Hand und mit grossem finanziellen Engagement vorbereiten - und die diese Forderung bereits umgesetzt haben. Aus welchem Grund aber, so ist zu fragen, sind nur Unternehmen, die auf Maerkten ausserhalb der Telekommunikation eine marktbeherrschende Stellung innehaben, zur strukturellen Trennung aufgerufen? Warum gilt diese Forderung nicht auch fuer die Telekom, die ebenso verpflichtet werden koennte, diejenigen Aktivitaeten, die ihr eine marktbeherrschende Stellung verleihen, gesellschaftsrechtlich auszugliedern?

Kritisch zu bewerten ist zudem die im Gesetzentwurf unspezifische Festlegung von "Universaldienstleistungen", die von marktbeherrschenden Anbietern erbracht werden sollen. Sachlich sollte der Begriff auf den oeffentlichen Telefondienst im Sinne der EU-Telekommunikationsdienste-Richtlinie (90/388/EWG) begrenzt werden. Auch wenn, wie bereits festgestellt, im Wettbewerb eine insgesamt bessere Versorgung des Marktes auch in der Flaeche zu erwarten ist, koennte ein derart begrenzter Universaldienst prinzipiell von jedem marktbeherrschenden Anbieter eines oeffentlichen Telefondienstes erbracht werden.

Abzulehnen ist ferner die geplante Einrichtung eines sogenannten Universaldienstefonds samt der damit verbundenen Einfuehrung einer Telekommunikationsabgabe. Abgabenpflichtig waeren hier alle Unternehmen, die in einem sachlich oder regional abgrenzbaren Markt einen Marktanteil von mindestens fuenf Prozent erreichen. Die Abgabe wuerde in den Fonds fliessen, der das bei der Erbringung des Universaldienstes entstehende Defizit ausgleichen soll. Vernuenftig erscheint hier zwar eine Begrenzung der Zahlungsansprueche, indem Betreiber, die Universaldienstleistungen erbringen, den Nachweis zu fuehren haben, dass die langfristigen Grenzkosten einschliesslich eines angemessenen "Unternehmerlohnes" die Ertraege uebersteigen.

Boetsch-Fonds blockiert die Innovationslust

Andererseits besteht jedoch ganz unweigerlich die Gefahr des politischen Missbrauchs des Fonds und einer staendigen inhaltlichen Ausweitung von Universaldiensten, die das Wachstum des Telecom- Marktes insgesamt in Frage stellen wuerden. Darueber hinaus wuerde die Aussicht auf Erhalt von Zahlungen aus dem Fonds den Anreiz zur Suche nach Produktivitaetsfortschritten und Kostensenkungen sowohl bei den Zahlungsempfaengern als auch bei leistungsfaehigen Unternehmen, die die Abgabe zu zahlen haben, mindern. Es ist aber nicht einzusehen, warum marktorientiert handelnde Unternehmen weniger faehige Konkurrenten subventionieren sollen.

Das Universaldienst- und Fondsprinzip entstammt dem Durchschnittskostendenken des Monopols und ist fuer den Wettbewerb gaenzlich ungeeignet. Zumindest sollte der Staat, wenn er versorgungspolitische Wuensche an die Unternehmen richtet, die hierbei eventuell entstehenden Defizite selber in Form einer offenen Subvention finanzieren.

Zu guter Letzt ist im Eckpunktepapier beziehungsweise im Diskussionspapier des Bundesministeriums fuer Post und Telekommunikation (BMPT) von der Schaffung einer Regulierungsbehoerde die Rede. Sie soll sowohl fuer den Telecom- als auch fuer den Postbereich zustaendig sein. Beide Sektoren haben nichts miteinander zu tun - was alles ueber den Sinn einer solchen Konstruktion aussagt. Ferner soll die Behoerde den Status einer von politischen Weisungen unabhaengigen Instanz erhalten, was zwar formell eine Entpolitisierung und Objektivierung der Regulierung bedeuten koennte, jedoch nur dann funktionieren wird, wenn die Politik und vor allem die mit der Fuehrung der Behoerde beauftragten Persoenlichkeiten der Versuchung widerstehen, direkt in das Marktgeschehen einzugreifen. Zudem sollte durchaus, auch wenn derzeit eine besondere, ueber das allgemeine Wettbewerbsrecht hinausgehende strukturelle Marktzutrittsregulierung gerechtfertigt erscheint, mittelfristig geprueft werden, die Regulierungsbehoerde wieder aufzuloesen.

*Diplomvolkswirt Dr. Bernd Jaeger ist Inhaber der Telecom Consulting, Bonn