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16.01.2004 - 

TK-Trends/Zu viel oder zu wenig reguliert?

Reg TP: Kein Spielball der Interessen

Seit einiger Zeit wandelt sich Europa von der Industrie- zur Informationsgesellschaft. Vom Übergang zu einer digitalen, wissensbasierenden Wirtschaft werden positive Impulse für Wachstum und Beschäftigung erwartet. Aber auch für das Leben des Einzelnen am Arbeitsplatz und im Alltag eröffnen sich neue Möglichkeiten. Um die damit verbundenen Chancen bestmöglich zu nutzen, ist ein kostengünstiger Zugang von Bürgern und Unternehmen zu Kommunikationsdienstleistungen wichtig.Von Matthias Kurth*

Die Liberalisierung der Telekommunikationsmärkte ist eine notwendige Bedingung dafür, dass Bürger und Unternehmen günstige Kommunikationsdienste nutzen können. Gesetzliche Schranken für den Marktzutritt bestehen seit dem 1. Januar 1998 nicht mehr. Zur Einführung des Wettbewerbs ist mit dem Telekommunikationsgesetz (TKG) aber eine sektorspezifische Regulierung notwendig gewesen. Sechs Jahre Erfahrung mit der Marktöffnung belegen: Der gültige Rechtsrahmen hat gute Erfolge für die Etablierung von Wettbewerb erzielt. Gleichwohl ist das Ziel eines sich selbst tragenden Wettbewerbs noch nicht erreicht.

Nicht zuletzt vor dem Hintergrund der europäischen Harmonisierungsprozesse steht das TKG vor einer Novellierung. Der entsprechende Regierungsentwurf wird derzeit im politischen Raum diskutiert und soll in diesem Jahr als Gesetz verabschiedet werden. Die Marktöffnung hat den Unternehmen eine Vielzahl von Betätigungsmöglichkeiten in den Telekommunikationsmärkten ermöglicht. Hinsichtlich der Wahl ihrer Geschäftsmodelle unterliegen die Firmen keinen Beschränkungen.

Im Wesentlichen haben sich - mit unterschiedlichen Schwerpunkten im Hinblick auf ihre Betätigungsfelder - Teilnehmer- und Verbindungsnetzbetreiber herausgebildet. Teilnehmernetzbetreiber gingen meist aus einer Kooperation mit Stadtwerken beziehungsweise Versorgungsunternehmen der jeweiligen Ballungsgebiete hervor. Sie haben den Schwerpunkt ihrer Geschäftstätigkeit auf unmittelbare Kundennähe gelegt und dementsprechend in eine kundennahe Infrastruktur investiert. Hierzu gehört der Aufbau von Vermittlungseinrichtungen und die Anmietung von entbündelten Teilnehmeranschlussleitungen. Ende September 2003 haben Wettbewerber mehr als 1,2 Millionen Teilnehmeranschlussleitungen von der Deutschen Telekom AG angemietet. Dies bedeutet im Jahr 2003 eine Steigerung von fast 100000 Leitungen pro Quartal. Darüber hinaus sind auch eigene Teilnehmeranschlussleitungen verlegt worden.

Ausbau der Verbindungsnetze

Verbindungsnetzbetreiber hatten mit der Marktöffnung zunächst wenige Zusammenschaltungspunkte mit dem Verbindungsnetz der Deutschen Telekom AG erschlossen und ihren Geschäftsbetrieb aufgenommen. Sukzessive ist in den Ausbau der Verbindungsnetze investiert worden. Inzwischen sind die Netze so weit errichtet, dass die Verkehre deutlich weniger im Netz der Deutschen Telekom AG geführt werden müssen. Dies drückt sich auch darin aus, dass nur noch in geringem Maß die Tarifstufe "Double transit" (national) für Interconnection-Gebühren in Anspruch genommen werden muss. Zumeist beschränkt es sich inzwischen auf die "Local"- oder "Single-transit"-Zuführung (regional) beziehungsweise -Terminierung.

Insgesamt ist die Inanspruchnahme von Vorleistungen der Deutschen Telekom AG und damit die Abhängigkeit der Wettbewerber vom einstigen Monopolisten stark zurückgegangen. Der Wertschöpfungsanteil der Wettbewerber hat sich auf zirka 50 Prozent ihrer Umsatzerlöse erhöht. Vor zwei Jahren lag dieser Wert erst bei rund 35 Prozent. Diese Zahlen verdeutlichen aber auch, dass der Wettbewerb nach wie vor regulierungsbedingt ist.

Marktanteile verschieben sich

Die sich seit der Öffnung entwickelnde Marktstruktur zeigt, dass ungeachtet der Konsolidierung auf den Telekommunikationsmärkten die Anzahl der Anbieter nach wie vor kontinuierlich gestiegen ist. Mit der Zahl der Carrier wuchs ebenfalls der Umfang der Leistungen im Festnetzbereich. Dabei bilden die Netz-Management-Dienste, die beispielsweise Zugangsdienste zum Internet umfassen, den überwiegenden Anteil des Angebotsspektrums.

Die Entwicklung der Marktanteile der Wettbewerber verdeutlicht, dass ihre Marktaktivitäten erfolgreich verlaufen sind. So weisen die Marktanteile auf Basis von Umsatz und Telefonkanälen seit der Öffnung einen Aufwärtstrend auf. Entsprechend hat die Deutsche Telekom AG Marktanteile verloren. Auch die Entwicklung der Verbindungsminuten im Festnetz zeigt im Zeitablauf ein gestiegenes Volumen, das zum größten Teil vom schmalbandigen Internet-Verkehr bestimmt wird. Ein weiteres Indiz für Wettbewerb ist die Preisentwicklung. Da TK-Leistungen relativ homogen sind, lässt sich die Nachfrage vor allem über den Preis steuern. Daher ist das Preisniveau für Endkundenleistungen der Wettbewerber in der Regel niedriger als das der Deutschen Telekom AG.

Konsolidierung folgt auf Dynamik

Einige Kritiker sehen in den Marktaustritten von Anbietern eine Verringerung des Wettbewerbs. Die gegenwärtige Konsolidierung ist jedoch eine natürliche Folge der bisherigen dynamischen Entwicklung. Zu der Marktbereinigung hat der Aufbau von Überkapazitäten beigetragen, wie auch die unterschiedlichen Erfolgsaussichten der Unternehmen, die durch die Auswahl der Geschäftsmodelle und das zur Verfügung stehende Kapital bestimmt werden.

Aus dem Markt ausgeschieden sind vor allem Unternehmen mit einer dünnen Kapitaldecke und geringen Gewinnmargen. Dies haben insbesondere massive Preissenkungen im Endkundenbereich bewirkt. Darüber hinaus ist die gesamtwirtschaftliche Entwicklung und der Abschwung auf den Kapitalmärkten nicht spurlos am Telekommunikationssektor vorbeigegangen. Sie trugen ebenfalls zu einem erheblichen Teil zum Konsolidierungsprozess bei. Insgesamt gibt es aber keine Hinweise, dass durch den Konsolidierungsprozess die Wettbewerbsintensität gesunken ist.

Vor dem Hintergrund der Harmonisierungsbestrebungen der EU und der bisherigen Erfahrungen mit dem TKG wird das regulatorische Instrumentarium angepasst. Die Novellierung bietet auch die Chance zu Verbesserungen. Der neue Regulierungsrahmen liegt als Regierungsentwurf vor und wird gegenwärtig im politischen Raum diskutiert. Im Entwurf ist angelegt, dass den regulatorischen Maßnahmen zunächst ein Verfahren der Marktabgrenzung und der Marktanalyse vorausgeht. Darin soll im Einzelnen bestimmt werden, in welchen Märkten Marktbeherrschung vorliegt und damit die Notwendigkeit besteht, regulierend einzugreifen.

Hierfür ist eine enge Zusammenarbeit der nationalen Regulierungsbehörden mit der EU-Kommission vorgesehen. Da Marktgegebenheiten auch Veränderungen unterliegen und somit zwangsläufig Anpassungen erfordern, hat die EU-weite Zusammenarbeit einen dauerhaften Charakter. Darüber hinaus soll sich künftig die so genannte Ex-ante-Genehmigungspflicht im Wesentlichen auf den Bereich der Vorleistungen konzentrieren. Von den Zugangsverpflichtungen sind neben dem ehemaligen Monopolisten auch Wettbewerber betroffen, die über beträchtliche Marktmacht verfügen.

Die Modifizierungen im TKG-Entwurf führen zu einer grundlegenden Änderung für den Sprachtelefondienst, dessen Entgelte gegenwärtig ex ante genehmigt werden. Im Wesentlichen sollen Endkundenentgelte künftig der nachträglichen Missbrauchskontrolle (ex post) unterliegen. Eine Genehmigungspflicht würde nur dann bestehen, wenn die Verpflichtungen für Zugangsleistungen oder zur Betreiber(vor-)auswahl nicht ausreichen und in absehbarer Zeit kein funktionsfähiger Wettbewerb auf den betreffenden Märkten zu erwarten ist. Insgesamt führt die stärkere Anlehnung des zukünftigen Regulierungsrahmens an das allgemeine Kartellrecht zu einer Erfassung typischer wettbewerbsbeschränkender Verhaltensweisen, die im gegenwärtigen TKG nicht explizit aufgeführt werden.

Positive Signale für 2004

Nach Erwartungen der Fachleute wird sich im Jahr 2004 die Gesamtwirtschaft erholen. Hierdurch ergeben sich zugleich auch positive Impulse für den Telekommunikationsbereich. Marktbeobachtungen zeigen, dass mit positiven Erwartungen insbesondere im Bereich des Ortsnetzwettbewerbs, des Internets und im Mobilfunk zu rechnen ist. So ist 2003 mit der Einführung der Betreiber(vor)auswahl im Ortsnetz die Grundlage für Konkurrenz um günstige Ortsgespräche geschaffen worden. Bereits jetzt ist erkennbar, dass die Telekom-Wettbewerber nun zusätzlich Ortsverbindungen anbieten. Ihr Anteil an den Verbindungsminuten im Ortsnetz ist von 6,4 Prozent im Jahr 2002 auf rund 25 Prozent gestiegen.

Auch die Entwicklungen im Bereich Internet zeigen ein vermehrtes Angebot an innovativen und hochkomplexen Anwendungen. Die Nachfrage ist entsprechend: Insgesamt hat sich der Internet-Verkehr von 1999 bis Mai 2003 fast verdreifacht. Noch hat hieran der schmalbandige Verkehr einen großen Anteil, allerdings wächst die Nachfrage nach breitbandigen DSL-Diensten. Mit dem höheren Verkehrsvolumen hat zugleich die Nutzungsintensität zugenommen. Ursache hierfür sind gesunkene Preise und das zunehmende Interesse an breitbandigen Leistungen.

Internet überholt Telefon

Angesichts dieser Entwicklungen und der weiterhin zu erwartenden Innovationen dürften Internet-Anwendungen in Zukunft eine größere Rolle spielen als der klassische Telefondienst. Auch im Bereich des Mobilfunks sind weiterhin steigende Teilnehmer- und Umsatzzahlen zu erwarten. Zurückführen lässt sich dies auf neu entwickelte multimediale und interaktive Dienste. Das Mobiltelefon ist nicht mehr nur für Gespräche da.

Ein technologieneutraler Regulierungsrahmen bleibt auch in Zukunft unerlässlich. Auf diese Weise wird gewährleistet, dass verschiedene Geschäftsmodelle und Technologien weiterhin nebeneinander existieren können und für Leistungsvielfalt sorgen. Insofern wird es Aufgabe der Regulierungsbehörde bleiben, die Bedingungen für ein wettbewerbliches Umfeld zu wahren und zu fördern. (ajf)

*Matthias Kurth ist Präsident der Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post (Reg TP) in Bonn.

Angeklickt

Anfang 1998 fiel in Deutschland das Telefonmonopol. Seitdem wacht die Bonner Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post (Reg TP) über den Markt und die Wettbewerber. Erster Präsident der Behörde war Klaus-Dieter Scheurle, zu seinem Nachfolger wurde Anfang 2001 Matthias Kurth berufen. In der Regel zeichnen sich die Entscheidungen der Reg TP dadurch aus, dass sie von allen Interessengruppen kritisiert werden: Der Deutschen Telekom reguliert die Behörde zu viel, dem Verband der Anbieter von Telekommunikations- und Mehrwertdiensten (VATM) gehen die Entscheidungen häufig nicht weit genug.

Weitere Informationen:

www.regtp.de

www.dtag.de

www.vatm.de