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02.01.1998 - 

IT in der Öffentlichen Verwaltung/Pilotprojekt: Computerunterstützte Parlamentsarbeit

Stuttgarter Stadträte proben ehrenamtliche Arbeit online

Pro Woche 40 Stunden müssen Gemeinderäte für die Ausübung ihres Mandats einplanen - davon entfallen auf gemeinderatsrelevante Tätigkeiten etwa 17 bis 18 Stunden, so eine Untersuchung des Instituts für Betriebswirtschaftslehre, Lehrstuhl für Wirtschaftsinformatik an der Uni Hohenheim. Dieser Full-time-Job muß größtenteils in der Freizeit erledigt werden, denn kommunale Parlamentsarbeit ist in Deutschland immer noch eine ehrenamtliche Tätigkeit. Entsprechend einseitig ist deshalb auch die strukturelle Zusammensetzung des Gemeinderats: Freiberufler und freigestellte Mitarbeiter des öffentlichen Diensts sowie Mitglieder von Interessengruppen überwiegen ganz eindeutig. Es wundert deshalb auch nicht, daß angesichts des hohen Arbeitsaufwands so manche kleine Stadt sogar Probleme hat, Interessenten für den Gemeinderat zu finden.

Hinzu kommt, daß die Arbeitsbelastung der Kommunalpolitiker immer größer wird: Wachsende Informationsmengen sowie ein gestiegener Kommunikations- und Abstimmungsbedarf im Vorfeld von Entscheidungen legen eine Arbeitserleichterung durch den Einsatz von Informationstechnik nahe.

Abhilfe verspricht hier der Computer: Im Rahmen eines von der Universität Hohenheim wissenschaftlich begleiteten Pilotprojekts wurden die 60 Gemeinderäte Stuttgarts mit IBM-Notebooks und Software auf der Basis von Lotus Notes ausgerüstet. Computerunterstützte Parlamentsarbeit (Cuparla) lautet der Name des Projekts, das über Stuttgarts Grenzen hinaus Beachtung fand.

Das Projekt war nicht nur eine Antwort auf die Probleme der Gemeinderäte, es werden auch neue Möglichkeiten der Telearbeit und Telekooperation erprobt und untersucht. Fünf Ziele sind definiert:

- flexible und effiziente Arbeitsgestaltung,

- verbesserte Informationszugänge,

- Abbau von Kommunikations- und Kooperationsbarrieren zwischen Parlament und Verwaltung sowie zwischen den Fraktionen,

- Unterstützung der Entscheidungsvorbereitung und

- die Förderung bürgernaher Parlamentsarbeit durch Bürgerinformationssysteme sowie Kommunikationsmöglichkeiten zwischen Bürgern und Politikern über E-Mail.

Der Lehrstuhl für Wirtschaftsinformatik von Professor Helmut Krcmar, der sich schon seit Anfang 1989 mit dem Thema computerunterstützte Gruppenarbeit befaßt, hatte die Projektidee, lieferte die wissenschaftliche Basis und übernahm die Projektleitung.

Da die Universität seit Anfang 1994 selbst Lotus Notes einsetzt und auf durchweg gute Erfahrungen zurückgreifen kann, lag die Entscheidung für Lotus Notes, Release 4.5, auf der Hand. In der Datenzentrale Baden-Württemberg, dem Softwarehaus für die Kommunen in Baden-Württemberg, fand die Universität einen Partner, der ebenfalls Notes favorisierte. Die Firma Groupvision Software Systeme GmbH brachte das Produkt "Group Systems", ein Sitzungsunterstützungssystem, ein.

Nach intensiven Vorarbeiten wurde Cuparla ein Telearbeitsprojekt im Rahmen des F&E-Programms der Deutschen TeleBerkom GmbH. Seit zwei Jahren unterstützt die Telekom-Tochter das Projekt - dazu zählen die Ausstattung der Gemeinderäte mit Hard- und Software, die Arbeitsaufwendungen der Universität Hohenheim sowie die Kosten für die Software-Entwicklung der Groupvision. Insgesamt sind rund 15 Personen in das Projekt eingebunden. Dazu zählen vor allem auch Diplomanden der Universität Hohenheim, die für die Feldarbeit verantwortlich zeichneten, aber auch Softwaretechniker und Benutzerservice.

Die Notwendigkeit eines Systems wie Cuparla wurde von niemandem in Zweifel gezogen. Die Akzeptanz der Gemeinderäte war uneingeschränkt positiv: "Sie mußten nicht wie andere Telearbeiter einen festen Arbeitsplatz aufgeben, sondern werden bei ihrer Arbeit überall effektiv unterstützt", erklärt Krcmar.

Um die Software exakt auf die Anwender zuzuschneiden, wurden der genaue Bedarf und die Arbeitsweise der Gemeinderatsmitglieder systematisch untersucht. Das Ergebnis: Der Hauptteil der Arbeit außerhalb der Sitzungen wird vorwiegend abends und am Wochenende erledigt - Zeiten also, in denen weder eine Stadtverwaltung zu erreichen ist noch Archive oder Bibliotheken geöffnet haben. Darüber hinaus sind die Mandatsträger außerordentlich mobil: Ihre Tätigkeit kann nur zum Teil am häuslichen Schreibtisch erfolgen. Sie müssen am öffentlichen Leben ebenso teilnehmen wie an den Gemeinderatssitzungen. Alle Unterlagen, die für eine kompetente Entscheidung notwendig sind, mußten in die Gemeinderatssitzungen mitgenommen sowie kommentiert und nach Beschlußfassung archiviert oder in den Papierkorb geworfen werden.

Um das Papiervolumen zu verdeutlichen: Ein Gemeinderatsmitglied muß jährlich zirka tausend Vorlagen und Protokolle, die einen Umfang von fünf bis zehn Seiten haben, bearbeiten. Zwar wurde eine verbindliche Struktur für den kommunalen Sitzungsdienst eingeführt, um die Informationen möglichst kurz und geordnet zu präsentieren - an der Zahl der Vorlagen ändert dies jedoch nichts. Zudem waren die Unterlagen nicht immer sofort zugänglich: Wollte ein Gemeinderatsmitglied auf Informationen aus früheren Protokollen zurückgreifen, die er selbst nicht archiviert hatte, mußte er eine schriftliche Anfrage bei seiner Geschäftsstelle starten. Die Geschäftsstelle stellte ihm dann die gewünschten Unterlagen zusammen, indem sie auf das auf Großrechnern gespeicherte Material zurückgriff. Insgesamt könnte dies einige Tage dauern. Die Kommunikation und Kooperation blieben bei dieser Arbeitsweise auf der Strecke.

Es war offensichtlich, daß der Einsatz von Computern hier Verbesserung bringen konnte. Die Ermittlung der Bedarfslage ergab aber auch eindeutig, daß auf Standardapplikationen nicht zugegriffen werden konnte. Weder war es möglich, den Workflow abzubilden, da die Gemeinderatsarbeit nicht ausreichend strukturiert ist, noch ließ sich der Anwender ein datenbankorientiertes System zugrundelegen. Die Befürchtung der Gemeinderatsmitglieder, daß der politische Gegner einen bestimmten Antrag früher stellt und an solchem Wissen, das nicht für ihn bestimmt ist, partizipiert, ließ auch die zweite Lösung nicht zu.

Es mußte ein praxisorientiertes Konzept entwickelt werden, das Fehlbedienungen ausschloß, auch für Computerlaien leicht erlernbar war und Computerfreaks keine Vorteile verschaffte. Mehr als zwanzig Systemhäuser wurden aufgefordert, ein entsprechendes Hardware-Angebot inklusive Systemintegration zu machen. Schließlich fiel die Entscheidung auf die Lösung von IBM. Was die Suche nach der richtigen Software allerdings weiter komplizierte: Der Schulungsaufwand durfte nicht hoch sein. Prof. Krcmar bringt es auf den Punkt: "Wir schulen nicht Notes, sondern die Software-Anwendung."

Bevor die Kurse begannen, wurde jedes der 60 Stuttgarter Gemeinderatsmitglieder mit der nötigen Hard- und Software ausgestattet. Der Benutzerservice der Stadt Stuttgart vereinbarte einen individuellen Termin mit jedem einzelnen Parlamentsmitglied. Dabei wurden bei ihnen zu Hause die komplett ausgestatteten Notebooks installiert und an das ISDN-Netz angeschlossen. Außerdem erfolgte eine erste Einweisung.

Die Vorkenntnisse im Umgang mit den PCs waren ganz unterschiedlich, lagen aber über dem Durchschnitt der Bevölkerung in dieser Altersgruppe. Ein Drittel der Stadträte waren zwar absolute Computerlaien, haben sich aber schnell mit dem System angefreundet. Denn die Arbeitserleichterung ist evident: Alle Protokolle können abgerufen werden, man hat Zugriff auf den kommunalen Sitzungsdienst, aber auch auf Datenbanken, die beispielsweise Informationen über das Stadtrecht enthalten - vor allem aber ist die Kommunikation wesentlich effizienter. Ein elektronisches Telefonbuch erleichtert die Arbeit, und per E-Mail ist jeder Kollege jederzeit erreichbar. So können die Gemeinderäte via E-Mail über neue Anträge auf dem laufenden gehalten werden und innerhalb ihrer Fraktion an verschiedenen Orten gemeinsam Antragstexte formulieren.

Dem System liegt ein visuelles Konzept zugrunde. Schaltet das Gemeinderatsmitglied das Notebook an, erscheint auf dem Bildschirm die Eingangshalle. Von hier aus können die virtuellen Räume Arbeitszimmer und Fraktionsraum sowie Arbeitsgruppen, Gemeinderat und Stadtverwaltung aufgesucht werden. Das Symbol "Bibliothek" weist dem Benutzer den Weg zu den Datenbanken wie etwa zum Telefonbuch oder Pressedienst der Stadt Stuttgart. Im Fraktionsraum können die Gemeinderäte auch online abstimmen. Eine persönliche Ablage für Dokumente, die aktuell sind, den Gemeinderat aber nicht direkt interessieren, und ein Archiv, in dem alle Dokumente zentral abgelegt werden, dämmen die Papierflut ein, ohne die Verfügbarkeit zu tangieren. Last but not least hat jedes Gemeinderatsmitglied einen Internet-Anschluß, der ihm den Zugriff etwa auf die Homepage der einzelnen Fraktionen ermöglicht.

Aber Cuparla soll nicht nur die Arbeit daheim erleichtern, sondern auch während der Gemeinderatssitzung die Tagesordnung effizienter gestalten und die Sitzungszeiten drastisch verkürzen helfen. Innerhalb des Plenarsaals werden mit Hilfe des Computers neue Kooperationsformen erprobt: unter anderem das gemeinsame Bearbeiten von Sitzungsdokumenten, computergestütztes Abstimmen und Erstellen von Meinungsbarometern, den direkten Zugriff auf externe Dokumente und das automatische Protokollieren von Sitzungsergebnissen in einem computergestützten Parlamentsarchiv.

Besonderes Augenmerk galt der Sicherheit und dem Datenschutz. Da das Notebook für den mobilen Einsatz, unter anderem für die Online-Gemeinderatssitzungen, konzipiert wurde, schützt ein Eingangspaßwort den Thinkpad vor unerlaubtem Zugriff. Virenschutzprogramme sind sowohl auf den zwei Notes-Servern in der Datenzentrale Baden-Württemberg als auch auf den Notebooks installiert. Auch können die Gemeinderatsmitglieder nicht direkt auf die Großrechner in der Stadtverwaltung zugreifen. Der Informationsfluß geht über die Notes-Server und garantiert so den Datenschutz. Das gilt auch für Mitglieder anderer Fraktionen oder Parteien: Sie können sich nicht in fremden Fraktionen verirren.

Erreichbarkeit während der Arbeitszeit durch Handy

"Technische Probleme haben die Benutzer nach ersten Anfangsschwierigkeiten jetzt kaum noch. Die Verfügbarkeit lag bei 100 Prozent", versichert Helmut Bauer von der Datenzentrale Baden-Württemberg (DZ). Über ihre allgemeine Hotline oder über die Mailing-Funktion können die Probleme schnell adressiert und schnell Abhilfe geschaffen werden. Zudem ist jeder Mitarbeiter des Benutzerservices mit einem Handy ausgestattet, so daß seine Erreichbarkeit während der üblichen Arbeitszeiten garantiert ist.

Bis Anfang 1998 soll das Pilotprojekt Produktreife haben und im Laufe des Jahres auf dem Markt angeboten werden. "Die Lernkosten waren sehr hoch", betont Randolph Nikutta von der Deutschen Tele Berkom GmbH. Dafür ist das System jetzt auch ausgereift und läßt sich vielfältig einsetzen.

Das Projekt ist in Deutschland einmalig und soll nach der Pilotphase auch in anderen Städten eingesetzt werden.

ANGEKLICKT

Jährlich zirka tausend Papiervorlagen und -protokolle muß ein Gemeinderatsmitglied bearbeiten. Allein dieses Volumen rechtfertigte den Umstieg auf elektronische Verfügbarkeit und Bearbeitung derartiger Unterlagen für die Stuttgarter Gemeinderatsmitglieder. "Cuparla", ein System für "Computerunterstützte Parlamentsarbeit", soll erhebliche Arbeitserleichterungen bringen: Per Notebook und mit der Groupware "Lotus Notes" sowie via Internet-Anschluß erproben die Kommunalpolitiker neue Möglichkeiten der Telearbeit und Telekooperation. Die Vorkenntnisse der Stadträte waren sehr unterschiedlich.

*Dr. Gerhard Schwabe, Univerisät Hohenheim, ist Projektleiter CUparla.