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09.06.1989 - 

Computerunterstützte Sachbearbeitung in bremischer Sozialverwaltung.

Technikeinsatz schafft mehr Bürgernähe

Unzumutbare Arbeitsbelastung sowie die daraus resultierende Unzufriedenheit der Mitarbeiter

gehören in der bremischen Sozialhilfeverwaltung der Vergangenheit an. Durch den Einsatz neuer

Techniken können die Klienten jetzt besser und verständlicher beraten werden. Sozialhilfe, die früher

mehrere Wochen auf sich warten ließ, geht jetzt innerhalb weniger Tage auf den Konten der Empfänger ein.

Eine aufgabengerechte, von den Benutzern akzeptierte Integration neuer Techniken in

Arbeitsprozesse von Verwaltungen kann nur gelingen, wenn der Technikeinsatz sich an

arbeitsorganisatorischen Vorgaben orientiert, die an den spezifischen rechtlichen und verwaltungsinternen

Regelungen und Organisationsformen ansetzen und zu deren Weiterentwicklung im Interesse der

Beteiligten führen. Zudem müssen die zukünftigen Benutzer der neuen Technik als Experten ihrer

Arbeitssituation den Gestaltungsprozeß aktiv mitbestimmen. Im Projekt Prosoz wird der Versuch

unternommen, eine an diesen Kriterien orientierte Organisationsentwicklung zu realisieren.

Seit November 1985 wird im Rahmen des Förderprogramms "Humanisierung der Arbeit" des

Bundesministeriums für Forschung und Technologie das Modellprojekt" "Organisationsentwicklung und

computerunterstützte Sachbearbeitung in der bremischen Sozialhilfeverwaltung" (Prosoz) gefördert. Das

Projekt hat unter anderem die Gestaltung eines Dialogsystems nach arbeitsorganisatorischen Vorgaben

zum Gegenstand.

Anlaß für die Entscheidung der Sozialhilfeverwaltung, im Rahmen eines Humanisierungsprojektes

neue Technologien einzusetzen, ist die sich ständig verstärkende Arbeitsbelastung und die damit

verbundene Arbeitsunzufriedenheit der Mitarbeiter. Diese wird durch ansteigende Klientenzahlen

verursacht. Zusätzlich hat sich in vielen Bereichen der Beratungsbedarf der Klientel verstärkt. Durch

Massenarbeitslosigkeit aufs Sozialamt verwiesene selbstbewußtere Bürger erwarten eine umfassende

Beratung über die ihnen laut Gesetz zustehenden finanziellen Leistungen. Für die überlasteten

Sachbearbeiter erzeugt diese Situation kaum zu bewältigende Probleme. Einer schlichten Ausweitung der

Stellen stehen von der politischen Ebene vorgegebene Sparmaßnahmen entgegen, zum Beispiel ein

Einstellungsstopp im gesamten öffentlichen Dienst Bremens.

Vor diesem Hintergrund wird von dem Projekt vor allem eine Arbeitsentlastung der

Sachbearbeiter, die Verbesserung der Qualität der Arbeit und der Dienstleistungen für die Bürger erwartet.

Die Wirtschaftlichkeit des Projektes soll durch eine Steigerung der Fallzahl der Sachbearbeiter erreicht

werden. Die Festsetzung der neuen Fallzahl findet in einem Aushandlungsprozeß zwischen Personalrat

und Dienststellen statt.

Die Entwicklung der Umgestaltungskonzepte wird vorranging von Mitarbeitern der

Sozialhilfeverwaltung, des Rechenzentrums der bremischen Verwaltung unter Beteiligung von

Wissenschaftlern des Fachbereichs Mathematik und Informatik der Universität Bremen geleistet. Das

Konzept einer umfassenden Mitarbeiterbeteiligung geht davon aus, daß ohne das Einbeziehen des

Expertenwissens und der Interessen der Betroffenen (Benutzer) die Umgestaltung des Arbeitsprozesses

nicht sinnvoll und erfolgreich bewältigt werden kann.

So haben zum Beispiel die von der Projektgruppe eingerichteten Arbeitsgruppen zu den Themen

Softwaregestaltung und Arbeitsorganisation in einem rund zwei Jahre andauernden Entwicklungsprozeß

umfassende sachlogische und software-ergonomische Anforderungen an eine bei Projektbeginn vorliegende

Programm-Version formuliert. Die Anforderungen resultieren aus einer exakten Analyse der gesetzlich

vorgeschriebenen und durch spezifisch bremische Verwaltungsanweisungen konkretisierten

Arbeitsvorgaben und Arbeitsabläufe in der Sozialhilfeverwaltung. Unabdingbar für eine qualifizierte

Beteiligung der Benutzer und Systementwickler ist die permanente Qualifizierung in

arbeitsorganisatorischen, technischen und sozialhilferechtlichen Fragen. Auf Grundlage dieser

Spezifikation ist vom Rechenzentrum der bremischen Verwaltung und der Fachhochschule Hagen ein

System entwickelt worden, das ab Mitte dieses Jahres in drei Modellämtern im Echtbetrieb erprobt werden

soll.

Die wesentlichen, durch die Projektgruppenmitglieder erarbeiteten Anforderungen an die

Softwaregestaltung beziehen sich auf folgende Problembereiche:

- Abbau von monotonen Tätigkeiten und somit Arbeitsentlastung der Sachbearbeiter zugunsten

verbesserter Klientenberatung,

- Erhalt beziehungsweise Ausweitung von Handlungs- und Ermessensspielräumen,

- Abbau hierarchischer Arbeitsstrukturen,

- Vermeiden neuer Belastungen durch angemessene Arbeitsmittel und eine an den Arbeitsablauf angepaßte

Dialogsteuerung,

- Mischarbeit für Schreibkräfte und Sachbearbeiter (maximal 50 Prozent Bildschirmarbeitszeit),

- bildschirmfreie Arbeitsplätze für Schwangere, ältere und leistungsgeminderte Mitarbeiter,

- Steigerung der Dienstleistungsqualität.

Die Operationalisierung einiger Kriterien soll im folgenden exemplarisch dargestellt werden.

Kontrolle durch Computer ersetzt den Vorgesetzten

Durch den Abbau von Kontrollen durch Vorgesetzte sollen die Arbeitsautonomie der

Sachbearbeiter und die Zeitanteile für gestalterische Aufgaben der Vorgesetzten erweitert werden. Bisher

ist in Bremen die Bewilligung finanzieller Leistungen für Bürger an das sogenannte "Vier-Augen-Prinzip"

gebunden, das heißt sämtliche Zahlungsanweisungen müssen durch Vorgesetzte "angeordnet" werden. Die

Anordnungsbefugnis bestätigt sowohl die Unterschriftsberechtigung der Sachbearbeiter als auch die

angegebene Haushaltsstelle und soll schließlich grobe Fehler aufdecken. Derartige Kontrollaufgaben der

Vorgesetzten werden in Zukunft überflüssig werden. Durch entsprechende Zugriffsberechtigungen,

automatische Zuordnungen von Haushaltstellen und Plausibilitäts- und Grenzwertprüfungen wird die

Kontrolle der Vorgesetzten durch computerunterstützte Regelungen ersetzt.

Qualifizierte Sachbearbeitung zeichnet sich unter anderem durch hohe Handlungs- und

Ermessensspielräume aus, die einerseits durch Einzelfallgerechtigkeit eine höhere Dienstleistungsqualität

garantieren andererseits aber auch Arbeitsautonomie sicherstellen. Durch eine auf den Rechner

zugeschnittene und Ermessen abbauende Systemgestaltung, die den Benutzer lediglich als Datenfasser

begreift, besteht unter anderem die Gefahr, bisherige qualitativ hochwertige Tätigkeiten durch

Pauschalierung zu routinisieren und somit monotone Arbeitsabläufe zu schaffen. Die Mensch-Maschine-

Funktionsteilung wurde im Prosoz-Projekt daher so festgelegt, daß lediglich Routinetätigkeiten wie

Dateneingabe, Berechnungen, Bescheidausdruck und regelmäßige Zahlungen automatisiert, Ermessen

ausübende Tätigkeiten weiterhin manuell bearbeitet werden. Gleichzeitig wurde so der Anteil von

Bildschirmarbeit begrenzt.

Die Qualität der Dialogsteuerung drückt sich generell darin aus, inwieweit bisherige

Arbeitsabläufe durch das Dialogsystem mit angemessenem Bedienungsaufwand unterstützt werden. In der

entsprechenden DIN-Norm 66 234, Teil 8, über die Gestaltung von Dialogsystemen wird von einem

aufgabenangemessenen Dialog gesprochen, der zudem aus Sicht der Benutzer flexibel steuerbar sein sollte.

Da sich die Operationalisierung der DIN-Kriterien im Projekt Prosoz sehr stark an anwendungsspezifischen

Faktoren orientiert hat ist es gelungen eine auf den Arbeitsablauf zugeschnittene Lösung zu realisieren.

Dem Sachbearbeiter stehen beispielsweise, abhängig von der Arbeitsaufgabe, drei Dialogarten zur

Verfügung:

1 . Die Bearbeitung von Neufällen mit längerer Dateneingabe wird hauptsächlich über Pull-down-Menüs

abgewickelt, die dem Benutzer einen Überblick über des System und den jeweiligen Bearbeitungsstand

verschaffen (siehe Abbildung).

2. Ein beliebiger Quereinstieg wird dem Benutzer mittels Kommandosprache angeboten. Hierzu wird

Bedarf ein entsprechendes Fenster aktiviert.

3. Für Datenänderungen kann eine Fallübersicht aufgerufen werden, die eine Kurzfassung des jeweiligen

Falles bietet. Über diese Fallübersicht kann gleichzeitig die jeweilige Bearbeitungsmaske angesteuert

werden. Dies hat den Vorteil, sowohl Fallüberblick als auch Datenänderungen durch eine einzige

Dialogform zu unterstützen.

Insbesondere am Beispiel der dritten Dialogart wird der Stellenwert von Arbeitsabläufen bei der

Dialoggestaltung deutlich. Diese Steuerung ist letztendlich aus der Überlegung entstanden, für

Änderungen, die einen überwiegenden Teil der Sachbearbeitung ausmachen, eine optimal zugeschnittene

Lösung zu entwickeln. Ohne Berücksichtigung derartiger Besonderheiten hätten lediglich die beiden ersten

Varianten mit dem Nachteil unflexibler PC-Nutzung zur Verfügung gestanden.

Im Projekt wurde auch die Fragestellung diskutiert, inwieweit die Benutzung einer Maus im

Arbeitsprozeß sinnvoll sein kann. Während mittlerweile bei objektorientierter Oberfläche die Maus als

zusätzliches Medium benutzt wird, ist im Prosoz-Projekt hierauf bewußt verzichtet worden. Die Maus

wurde von den Sachbearbeitern im Test als zusätzlich Belastung empfunden, zumal die Maus nicht über

Papierberge und Akten, die auch weiterhin im Rahmen computerunterstützter Sachbearbeitung benötigt

werden, hinweggerollt werden kann. Das Aufklappen der Pull-down-Menüs erfolgt über Funktionstasten,

eine Maus wäre bei hauptsächlich sequentieller, alphanumerischer Maskeneingabe zudem ausgesprochen

disfunktional.

Effiziente und belastungsminimierende Aufgabenunterstützung wird unter anderem durch eine

hohe Funktionalität des Arbeitssystems sichergestellt. In diesem Sinne ist jeder Sachbearbeiter mit einem

PC ausgestattet, der über das stadteigene Datenfernverarbeitungsnetz mit einem Großrechner im

bremischen Rechenzentrum verbunden ist. Im Interesse des Datenschutzes und einer optimalen

Systemauslastung werden sämtliche personenbezogenen Daten auf einer Adabas-Datenbank gespeichert,

darüber hinaus werden über den Host regelmäßige Batch-Abrechnungen abgewickelt. Dateneingabe,

Berechnungen und Bescheidausdrucke finden am PC des Sachbearbeiters statt. Das Übertragen eines

kompletten Falles erfolgt als Filetransfer programmgesteuert ohne Eingriffe des Sachbearbeiters. Die

Antwortzeiten liegen beim Übertragen eines kompletten Sozialhilfefalles im einstelligen Sekundenbereich.

Derartige Antwortzeiten, die lediglich zu Beginn der Fallbearbeitung auftreten, führen zu keinerlei

Unterbrechung des Arbeitsablaufs.

Transparenz bei Sachentscheidungen erhöht

Der Einsatz neuer Techniken sollte neben einer Verbesserung der Arbeitssituation der

Sachbearbeiter auch die Steigerung der Bürgernähe der Sozialhilfeverwaltung bewirken. Die Kritik der

Klientenvertreter an der Praxis der Sozialhilfebearbeitung bezog sich vor allem auf die fehlende

Klientenberatung, die lange Zeitdauer von der Antragstellung bis zur Auszahlung der Sozialhilfe, die

Intransparenz des Verwaltungshandelns und die Unverständlichkeit der Bescheide.

Die aufgeführten Mängel konnten mit Hilfe technischer Lösungen weitgehend abgebaut werden.

Durch die automatische Erledigung monotoner Sachbearbeitung wird Zeit für Beratungstätigkeit

gewonnen. Fallbearbeitung, Bewilligung der Sozialhilfe und Zahlungsanweisung werden bei Neufällen ohne

Unterbrechung in einem Arbeitsvorgang am PC abgewickelt. Der Bescheid wird dem Klienten sofort

ausgehändigt und die Sozialhilfe, auf die früher in der Regel mehrere Wochen gewartet werden mußte, geht

jetzt innerhalb weniger Tage auf das Konto des Hilfeempfängers ein. Die Bescheide wurden unter

Beteiligung der Klientenvertreter verständlich formuliert. Der Sachbearbeiter kann durch individuelle

Textzusätze auf spezifische Problemlagen der Klienten eingehen, bestimmte Entscheidungen zusätzlich

begründen und dadurch die Transparenz des Verwaltungshandelns steigern.

*Karin Bergdoll und Uwe Schläger sind Mitarbeiter der Forschungsgruppe Prosoz, Amt für Soziale Dienste,

Langenstr. 35, 2800 Bremen 1.