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Serie Mehrwertdienste: Neuer Faktor der Produktpolitik, Teil 4


03.06.1988 - 

Telekom: Packesel und Turnierpferd zugleich

Die Hauptziele bei der Einführung von Wettbewerb in den Dienstmärkten sind die Stimulierung von Innovationen, das Erreichen einer größeren Produktvielfalt und die Versorgung des Marktes zu niedrigen Preisen. Teil 4 dieser Serie von Arnulf Heuermann, Mitarbeiter des Wissenschaftlichen Instituts für Kommunikationsdienste (WIK) der Deutschen Bundespost in Bad Honnef, befaßt sich mit den Rahmenbedingungen, die effizienten Anbietern Chancen am Markt eröffnen.

Ein entsprechender Regulierungsrahmen wird dadurch kompliziert, daß zusätzlich zu den oben genannten Effizienzzielen eine Vielfalt politischer Ziele im Bereich der Monopolleistungen und Pflichtleistungen angestrebt werden, die im freien Wettbewerb der Marktteilnehmer im allgemeinen nicht erreichbar sind. Die Neustrukturierung der Telekommunikationsmärkte sieht daher vor, die politischen Ziele dadurch zu verwirklichen, daß der Telekom im Gegensatz zu ihren Wettbewerbern bestimmte Rechte und Pflichten auferlegt werden, die sich vor allem in der Definition eines Monopol- und Pflichtleistungsbereiches festmachen. Damit jedoch entstehen Zielkonflikte zu den ökonomischen Effizienzzielen. Im Monopolbereich wird die Telekom einerseits zumindest partiell dem Effizienzdruck des Wettbewerbs entzogen, andererseits entsteht ein Marktmachtpotential, das zu unfairen Wettbewerbsaktionen mißbraucht werden könnte. Im Wettbewerbsbereich dagegen entstehen durch die einseitige Belastung der Telekom mit politischen Auflagen Wettbewerbsnachteile, die auch betriebswirtschaftlich ineffizienteren, aber unregulierten Wettbewerbern gewinnbringenden Marktzutritt ermöglichen würden.

Faire Wettbewerbsregeln müssen also zum einen Wettbewerbsnachteile, die der Telekom durch asymmetrische Regulierung entstehen, ausgleichen, andererseits verhindern daß ungerechtfertigte Vorteile aus dem Verbund von Monopol- und Wettbewerbsbereichen gezogen werden.

Um sicherzustellen, daß lediglich politische Lasten durch Finanzströme aus dem Monopolbereich ausge glichen werden und diese nicht zu unfairem Verdrängungswettbewerb benutzt werden, muß eine Quantifizierung derjenigen Auflagen geschehen, die einen Wettbewerbsnachteil für die Telekom darstellen.

Die Regierungskommission Fernmeldewesen betrachtet in ihrem Bericht das Problem politischer Auflagen vor allem unter dem Aspekt der "Infrastrukturauflagen". Sie zählt folgende fünf Auflagen auf:

- flächendeckende Versorgung,

- Kontrahierungszwang,

- Gleichbehandlung der Kunden,

- Tarifeinheit im Raum,

- Sicherung für den Katastrophen-, Krisen- und Verteidigungsfall.

Diese Auflagen sind aufgrund der Allgemeinheit ihrer Formulierung interpretationsbedürftig. Bis zu einem gewissen Grade würde die DBP diese "Auflagen" auch im freien Wettbewerb verwirklichen, so daß sie nicht als Wettbewerbsnachteil anzusehen sind. Dagegen existieren bestimmte Kombinationen dieser Infrastrukturauflagen, die in der Regel einen Wettbewerbsnachteil bedeuten. Diese sind:

- Flächendeckung und Kontrahierungszwang,

- Flächendeckung, Tarifeinheit im Raum und Kontrahierungszwang,

- Gleichbehandlung der Kunden und Kontrahierungszwang,

- Vorsorge für den Not-, Krisen- und Verteidigungsfall.

Eine Vielzahl betriebsfremder Auflagen

Abgesehen von diesen "Infrastrukturauflagen" existieren für die Deutsche Bundespost heute eine Vielzahl weiterer betriebsfremder (politischer) Auflagen. Eine Aufstellung des Bundespostministeriums ergab für das Jahr 1987 siebenunddreißig Einzelpunkte betriebsfremder Lasten in Höhe von knapp 2 Milliarden Mark, von denen 26 den Fernmeldebereich betreffen. Lediglich sechs dieser Punkte lassen sich unter die Infrastrukturziele "Flächendeckung" beziehungsweise "Sicherung für den Not-, Krisen- und Verteidigungsfall subsumieren. Nach dem gegenwärtigen Stand der Diskussion ist davon auszugehen, daß zumindest für eine gewisse Zeit auch die übrigen politischen Lasten von der zukünftigen Telekom getragen werden müßten.

Unter wettbewerbspolitischen Gesichtspunkten lassen sich die Infrastruktur- und sonstigen politischen Auflagen in drei Gruppen unterteilen:

- Auflagen, die die Kosten für die Telekom erhöhen,

- Auflagen, die die Einnahmen der Telekom mindern,

- Auflagen, die darauf hinauslaufen, eine Marktsegmentierung zu verhindern.

Die Auflage Flächendeckung und Kontrahierungszwang fällt in die Kategorie kostenerhöhender Auflagen. Die Infrastrukturauflage der Sicherung für den Katastrophen-, Krisen- und Verteidigungsfall fällt derzeit sowohl in die Rubrik kostenerhöhender- als auch einnahmemindernder Auflagen, da für militärische, Zivilschutz- und Polizeiorganisationen bestimmte Gebührenermäßigungen gewährt werden.

Die beiden übrigen Infrastrukturauflagenkombinationen "Flächendeckung, Tarifeinheit im Raum und Kontrahierungszwang" sowie "Gleichbehandlung der Kunden und Kontrahierungszwang" dagegen fallen in die Rubrik der Auflagen, die eine betriebswirtschaftlich optimale Marktsegmentierung verhindern. Es läßt sich zeigen, daß kostenerhöhende und einnahmemindernde Auflagen prinzipiell quantifizierbar sind, auch wenn für bestimmte Auflagen Kapitalwertberechnungen notwendig werden.

Als konzeptioneller Lösungsansatz ist vorgesehen, faire wettbewerbliche Rahmenbedingungen dadurch herzustellen, daß die finanziellen Belastungen von Wettbewerbsleistungen, die durch politische Auflagen bedingt sind, vom Monopolbereich ausgeglichen werden. Damit sind im Wettbewerbsbereich politische Ziele ohne Allokationsverzerrungen erreichbar, ihre Finanzierung erfolgt allerdings ausschließlich aus Monopolgewinnen. Die dort entstehenden Wohlfahrtsverluste aufgrund überhöhter Preise werden geringer eingeschätzt als die durch Wettbewerbsdruck erreichbaren Wohlfahrtsgewinne durch Stimulierung von Innovationen im Wettbewerbsbereich, die gerade in den dort angesiedelten Wachstumsmärkten der Geschäftskommunikation bedeutsam sein dürften.

Problematischer sind zwei Infrastrukturauflagenkombinationen, die eine Marktsegmentierung verhindern, nämlich "Gleichbehandlung aller Kunden und Kontrahierungszwang" sowie der spezifische Unterfall "Flächendeckung, Tarifeinheit im Raum und Kontrahierungszwang. Werden diese Auflagen so interpretiert, daß die Telekom im Unterschied zu ihren Wettbewerbern Stückkostenunterschiede zwischen verschiedenen Marktsegmenten nicht im Preis weitergeben kann sondern (intern subventionierte) Durchschnittspreise nehmen muß, so ist der Zielkonflikt zwischen Effizienz und politischen Auflagen nicht durch einen Finanzausgleich lösbar.

Ohne Finanzausgleich, aber mit Kostendeckungsverpflichtung könnten unregulierte Wettbewerber die kostengünstig zu versorgenden Marktsegmente bedienen, der Post bliebe nur das zu höchsten Kosten bedienbare Segment (Rosinenpickerproblem). Eine begrenzte interne Subvention würde den Marktanteil der Bundespost vergrößern, den Wettbewerbern aber immer noch die Möglichkeit zum Eindringen in die kostengünstigsten Marktsegmente erlauben, auch wenn sie nicht effizienter produzieren als die Post. Lediglich eine Subvention aller Preise auf die Höhe der Stückkosten des am kostengünstigsten zu versorgenden Marktsegments würde es ausschließlich effizienteren Anbietern erlauben, mit der Bundespost zu konkurieren. Der Wettbewerb wäre aber damit lediglich auf einen kleinen Randbereich des kostengünstigsten Marktsegments beschränkt. In Wettbewerbsbereichen sollte die Telekom daher Kostenunterschiede bei ihrer Tarifierung berücksichtigen dürfen. Falls der Ausgleich politischer Auflagen die finanziellen Möglichkeiten des Monopolbereichs übersteigt, ist im Gesetzentwurf auch die Möglichkeit vorgesehen den privaten Wettbewerbern bestimmte Auflagen zu machen oder sie mit einer Infrastrukturabgabe zu belasten.

Ungerechtfertigte Vorteile verhindern

Abgesehen von den Wettbewerbsnachteilen der Telekom durch asymmetrische Regulierungsauflagen entstehen ihr auch Wettbewerbsvorteile durch den Verbund der Wettbewerbsbereiche mit dem Monopolbereich. Die Mehrwertdiensteanbieter der Telekom könnten einerseits dadurch begünstigt werden, daß sie bessere qualitativ-technische Konditionen für die Vorleistungen aus dem Monopolbereich bekommen als ihre Wettbewerber, andererseits dadurch, daß sie ungerechtfertigte interne Subventionen erhalten, in der Absicht, Konkurrenten vom Markt zu verdrängen.

In der Konzeption der Bundesregierung zur Neuordnung des Telekommunikationsmarktes heißt es dazu: "Ziel kann und soll es dabei nicht sein, gleiche Wettbewerbsbedingungen zu schaffen. Eine derartige Zielsetzung würde zum Beispiel die Ausschöpfung von Vorteilen eines Unternehmens auf der Kostenseite erschweren oder nicht zulassen. Die Entdeckung und Ausschöpfung von Kostenvorteilen zugunsten der Konsumenten ist aber ein zentrales Ziel des Wettbewerbs. Gleichwohl wird dafür Sorge zu tragen sein, daß wirklich faire Wettbewerbsbedingungen zwischen der Telekom und ihren privaten Wettbewerbern bestehen."

Insbesondere ist nicht daran gedacht, zur Schaffung gleicher Wettbewerbsbedingungen die Mehrwertdienstebereiche der Telekom generell als getrennte Tochtergesellschaften zu betreiben, da dadurch in einigen Fällen Verbundvorteile für die Kunden verlorengehen würden. Zur Herstellung fairer Zugangskonditionen zu den Leistungen des Monopolbereichs werden jedoch Regelungen notwendig werden, die zumindest folgende Bereiche umfassen:

- Hardware- und Software-Schnittstellen, die für Übertragung, Vermittlung und Signalisierung benötigt werden, müssen in standardisierter Form für alle Wettbewerber zur Verfügung gestellt werden;

- dieselben Spezifikationen in bezug auf Übertragungs-, Qualitäts- und Zuverlässigkeitsparameter müssen für interne wie externe Wettbewerber gelten;

- Wartezeiten bei Installationen, Wartung und Reparatur müssen für interne und externe Wettbewerber gleich sein;

- Zugang zum Endbenutzer muß für interne und externe Wettbewerber gleich sein.

Der Erwerb ungerechtfertigter Wettbewerbsvorteile des Mehrwertdienstebereichs der Telekom durch interne Subventionen bedeutet für die Regulierungsinstanz zum einen die Unterscheidung von gerechtfertigten und ungerechtfertigten Finanztransfers, zum anderen die Kontrolle der internen Verrechnungspreise zwischen Monopol- und Wettbewerbsbereichen der Telekom.

Das Problem der Zulässigkeit von Finanzströmen aus dem Monopolbereich zum Ausgleich politischer Auflagen bei Mehrwertdiensten wurde bereits behandelt. Die in Folge 3 (siehe CW Nr. 22/88, Seite 16) erwähnten Marktstrukturparameter haben aber auch zur Konsequenz, daß bestimmte andere Formen von interner Subventionierung notwendig sind, um eine effiziente Marktversorgung zu erreichen. Hierbei ist insbesondere an den zeitlich befristeten Ausgleich von Anfangsverlusten junger Wachstumsdienste durch den Monopolbereich zu denken. Um eine mißbräuchliche Verwendung solcher Finanzströme auszuschließen, sollten jedesmal, wenn der gesamte Telekom-Wettbewerbsbereich mit einem negativen Ergebnis abschließt, die Dienste, die dafür verantwortlich sind, einer Investitionskontrolle durch die Regulierungsinstanz unterworfen werden. Es muß dabei sicher gestellt werden, daß bei den kostenunterdeckenden Diensten diese Verluste die normalen Anfangsverluste der Einführungsphase eines neuen Produktes sind und nicht das Ergebnis eines Verdrängungswettbewerbs, bei dem das betreffende Telekom-Profit-Center unter seinen Kosten anbietet, um größere Marktanteile auf sich zu vereinigen.

Ausschöpfen von Verbundvorteilen

Eine weitere ungerechtfertigte Bevorzugung interner Wettbewerbsbereiche durch den Monopolbereich bestünde darin, diesen niedrigere Preise für benötigte Übertragungsleistungen, die sie vom Monopolbereich beziehen, einzuräumen als externen Wettbewerbern. Die Regulierungsinstanz muß sicherstellen, daß vom Monopolbereich allen Wettbewerbern - externen wie internen - für gleiche Leistungen gleiche Preise berechnet werden. Diese Aufgabe wird allerdings dadurch kompliziert, daß es unterschiedliche Kategorien von Leistungen und Ressourcen gibt, die vom Monopolbereich zur Verfügung gestellt werden können. Bei standardisierten Diensten oder Dienstekombinationen von Leistungselementen, die standardisiert sind, bei Leistungen also, für die Tarife existieren, ist es relativ unproblematisch, gleiche Behandlung für externe und interne Abnehmer zu gewährleisten. Die Regulierungsinstanz muß lediglich sicherstellen, daß diese Tarife immer auch angewandt werden.

Schwierigkeiten der Kontrolle stellen sich eher bei der Art von Leistungen ein, die ausschließlich internen Wettbewerbsbereichen vorbehalten sind, wie zum Beispiel die Überlassung von Netzteilen, bei denen der Anteil der Inanspruchnahme durch den Mehrwertdienst nur kostenrechnerisch pauschal ermittelt werden kann. Solche Leistungen ergeben sich als Folge des Ausschöpfens der oben erwähnten Verbundvorteile und sind deshalb gerechtfertigt. Die Regulierungsinstanz muß sicherstellen, daß die Verrechnungspreise für diese Leistungen genau wie Tarife für gleichartige Leistungen ermittelt werden.

Keine Beeinträchtigung des Wettbewerbs

Eine dritte Form von Leistungsinanspruchnahme des Monopolbereichs kann in der gemeinsamen Nutzung von Personal-, Sach- und Betriebsmitteln bestehen. Zu nennen sind etwa die Inanspruchnahme von Rechenzentren, Forschungs- und Entwicklungseinrichtungen und spezielle Leistungen von Vermittlungsstellen. Diese Leistungen unterscheiden sich von den beiden anderen Leistungen dadurch, daß sie von privaten Anbietern in gleicher oder ähnlicher Form am Markt gekauft oder selbst produziert werden können. In diesen Leistungen zeigen sich Verbundvorteile zwischen Monopol- und Wettbewerbsbereich. Um diese im Interesse der Konsumenten von zum Tragen kommen zu lassen, sollte es hier zulässig sein, diese Leistungen mit den ihnen unmittelbar zurechenbaren Kosten als Untergrenze zu belasten. Hierdurch entsteht keine Beeinträchtigung des Wettbewerbs. (Ende der Serie)

Markt im Umbruch

Der Mehrwertdienstemarkt in der Bundesrepublik Deutschland befindet sich zur Zeit im Umbruch. Ab 1989 wird voraussichtlich ein neuer, liberalerer Regulierungsrahmen gelten, der die Wachstumsraten des existierenden Marktes erhöhen und neue Märkte für private Anbieter öffnen wird. Insbesondere werden zukünftig alle Telekommunikations- und Mehrwertdienste mit Ausnahme des Telefondienstes im Wettbewerb mit der Deutschen Bundespost angeboten werden können. Private Mehrwertdiensteanbieter werden im allgemeinen außer einer Registrierungspflicht keinen Auflagen unterworfen, während ein Teil der wettbewerblich angebotenen Dienste der zukünftig neustrukturierten Deutschen Bundespost solche Auflagen erhält. Daraus ergeben sich eine Reihe regulatorischer Probleme zur Schaffung eines fairen Wettbewerbsrahmens, die aber lösbar sind.