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Rechts- und Verfahrens-Schlachten zwischen Kongreß, Gerichten und Aufsichtsbehörden, Teil 1:

US Telecom-Politik - ein Dschungelkampf

21.10.1988

Ein nahezu unüberschaubares Gewirr aus rechtlichen Vorschriften und Verfahren ist die Telekommunikationspolitik der USA geworden. In dieser Aussage stimmen immerhin Vertreter der unterschiedlichsten Interessengruppen derzeit überein. Anita Taff von der CW-Schwesterpublikation NETWORK WORLD berichtet in einer zweiteiligen Folge über den aktuellen Stand der Diskussion zu den US amerikanischen Telekommunikationsvorschriften. Kommentar von Mark Fowler, dem ehemaligen Vorsitzenden der Federal Communications Commission (FCC): "Was da in Washington läuft, stinkt zum Himmel."

Frustration macht sich unter denjenigen breit, die mit den scheinbar unendlichen Rechts-Schlachten zu tun haben. Ausgetragen werden sie zwischen dem Kongreß, den Gerichten, staatlichen Aufsichtsbehörden, der FCC und anderen Bundesbehörden, die mit der Neufassung oder Umformulierung der Vorschriften und der Politik in der Telekommunikations-Industrie befaßt sind. Vorschriften im Consent Decree, einem Konsens-Papier, das die Monopolstellung von AT&T ausgleichen soll, haben zusammen mit einer dafür neu geschaffenen Verwaltung und der FCC, die sehr für die Liberalisierung der Vorschriften eintritt, ein Vorschriftenwesen voller Widersprüche geschaffen. Dies habe zu einem Defizit in puncto ordnungspolitischer Führung auf dem Telecom-Sektor geführt, klagen Anwender und Anbieter.

Anbieter sagen, die momentane Gesetzgebung behindere sie in ihrer Möglichkeit, den Anwendern Produkte und Leistungen zur Verfügung zu stellen, schade der US-Wirtschaft und sei nicht in der Lage, für echten Wettbewerb zu sorgen. "Die Leute versuchen aus taktischen Überlegungen heraus, die Gesetzgebung voranzutreiben oder zu verlangsamen, und nicht etwa, weil sie dem öffentlichen Interesse dienen wollen", sagt Fowler. "Es gibt nur sehr wenig Leute, die Dinge vom Standpunkt des öffentlichen Interesses aus betrachten. "

Für viele Anbieter ist das Finden eines eigenen Weges im aktuellen Vorschriftenwesen nur ein Teil des Problems. Nach Herbert Marks, Berater der Independent Data Communications Manufacturers Association (IDCMA), einer Gruppe, die Hersteller von Datenkommunikations-Systemen vertritt, sind diejenigen, welche die Vorschriften machen, nur zu gerne bereit, die Spielregeln zu ändern. Bell-Holding-Gesellschaften, die mehr Flexibilität für die Arbeit auf begrenzten Märkten in der Kommunikationsindustrie verlangten, bekämen diese auch oft zugebilligt. Eine solche Situation ermutige natürlich dazu, ständig auf Veränderungen der aktuellen Vorschriften zu drängen.

Wenn aber die Bell-Holding-Gesellschaften mehr Freiheit erhalten, wird es für kleinere Mitstreiter schwierig, wettbewerbsfähig zu bleiben, erklärt Marks. Tarif 12 beispielsweise habe AT&T ermöglicht, kundenspezifische Netzwerke für große Unternehmen anzubieten und hätte Hersteller von integrierten Systemen erfolgreich vom Mitbieten bei großen Aufrägen ausgeschlossen, sagt er. Wenn Märkte auf diese Art und Weise abgegrenzt werden, haben die Anwender immer weniger Wahlmöglichkeiten. In Anbetracht der "ständigen Instabilität und Unsicherheit" in der Industrie, so Marks, wurden die Anbieter gezwungen, hart erarbeitetes Geld auszugeben, um die Aktivitäten des Gesetzgebers und der Regelorgane zu verfolgen. Edwin Spievack, Präsident der North American Telecommunications Association, sagt, er glaube, der Trend zu weniger Vorschriften sei die Wurzel aller Probleme der Industrie. Die Verbraucher hätten nämlich die Nase voll von den Ergebnissen der reduzierten Vorschriften in Industrien wie zum Beispiel der Luftfahrt- und Transport-Industrie wie auch der Telekommunikation. Bis jetzt scheinen die Parteiideologen noch nicht aus der Geschichte gelernt zu haben. "Es wäre schön, glauben zu können, wir hätten Politiker, die in den letzten dreißig Jahren ein Geschichtsbuch in der Hand hatten", meint Spievack.

Hohe Unsicherheiten in der Gesetzgebung

John Hoffman, leitender Vizepräsident für äußere Angelegen-heiten bei der US Sprint Communications Co., stimmt dem zu, und zwar, weil die Regelorgane der Industrie es nicht geschafft hätten, für die nötige Führung zu sorgen.

Die Parteiideologen hätten den Anbietern nie geholfen, die Gesetzesmühlen der Ära nach der Auflösung von Ma Bell zu verstehen. So hätte der Gesetzgeber beispielsweise nie definiert, was Marktstärke bedeutet oder welche Vorkommnisse ein Zeichen für das Ende der gesetzgeberischen Übergangsphase wären. Diese Fragen seien bisher nicht erörtert worden, weil sie sehr schwierig sind. Der Gesetzgeber tendiere dazu, komplexe Fragen solange zu vertagen, bis es zu einer Krise kommt. Diese Unsicherheit in der Gesetzgebung erschwere den Anbietern, ihre Geschäfte effektiv zu tätigen, sagt Hoffman. "Es ist schon schwierig, einen Ein-Jahres-Plan aufzustellen und extrem schwierig, einen Fünf-Jahres-Plan aufzustellen."

Nach Hoffmans Meinung trugen nicht Menschen, sondern Vorgänge die Schuld an den Problemen innerhalb der FCC. (Trotz wiederholter Bemühungen war der Vorsitzende der FCC, Dennis Patrick, nicht für ein Interview mit "Network World" erreichbar.)

Der Gesetzgeber, der zwar allmählich lernt, wie mit den Bell-Holding-Gesellschaften in einer Umgebung mit gelockerten Vorschriften umzugehen ist, gibt sich in hitzigen Gefechten trotzdem oft geschlagen; nicht nur dann, wenn es darum geht, wie neue Vorschriften und die sich daraus ergebende Politik umgesetzt werden sollen, sondern auch, wer berechtigt ist, sie zu verwirklichen.

Den Vorsitz des AT&T Consent Decree, der die Arbeits-bedingungen für AT&T und die regionalen Bell-Gesellschaften formuliert, hat US-Bezirksgerichts-Richter Harold Greene inne. Andere Kräfte, wie zum Beispiel der Kongreß, haben jedoch versucht, dem Gericht die Zuständigkeit zu entreißen. Greene ist verantwortlich für die Einhaltung der in der Verordnung enthaltenen Geschäftsbeschränkungen. Diese Verordnung soll verhindern, daß die Bell-Holding-Gesellschaften ihren Einfluß auf die regionalen Netze zu wettbewerbsschädlichen Zwecken mißbrauchen.

Bell-Ableger beklagen Einschränkungen

Greene steht jedoch im Kreuzfeuer der Kritik, weil er den Bell-Holding-Gesellschaften nicht genehmigt hat, auf begrenzten Märkten tätig zu werden, wie zum Beispiel bei den Datendiensten, bei der Herstellung von Endgeräten und bei Fernsprechdiensten. Die Bell-Holding-Gesellschaften behaupten, sie wurden dadurch gehindert, effektiv am Wettbewerb auf dem Weltmarkt teilzunehmen, und die US-Wirtschaft nehme durch solche Einschränkungen Schaden.

Viele Anwender und Anbieter sind der Ansicht, der Zugang der Bell-Holding-Gesellschaften zu neuen Diensten würde das Rechtssystem und den Consent Decree zur Farce machen.

Die National Telecommunications and Information Administration (NTIA), ein Ableger des amerikanischen Handels-ministeriums, das die Meinung der Executive bezüglich der Politik öffentlich vertritt, bat die FCC im vergangenen November, darauf hinzuwirken, daß die Bell-Holding-Gesellschaften auch Geräte herstellen und Datendienste anbieten dürfen. Dieser Schritt führte zu einer hitzigen Debatte unter den auf Telekommunikation spezialisierten Anwälten über die Frage ob die FCC dazu überhaupt berechtigt sei. Die Bell-Holding-Gesellschaften üben weiterhin Druck aus, damit die nach der Auflösung von Ma Bell eingeführten Einschränkungen wieder rückgängig gemacht werden. Robert Atkinson, Vizepräsident für Vorschriften und externe Angelegenheiten bei Teleport Communications, einem Alternativanbieter von lokalen Telefondiensten in New York, sagt, seit der Auflösung hätten die Regelorgane der Industrie es nicht geschafft, die Industrie zu lenken, da sie gegenüber den Bell-Holding-Gesellschaften in der Minderheit und von diesen entwaffnet worden seien.

ONA-Initiative vorerst auf Eis gelegt

Die Bell-Holding-Gesellschaften fahren bei der Kommission mit "Stapeln von verwirrenden Tarif-Anträgen" vor, welche die FCC überprüfen soll, sagt er. Wenn sie dies oft genug tun, können die Bell-Holding-Gesellschaften die Regelorgane überschwemmen und "diese für ewig beschäftigen." Obwohl viele unabhängige Anbieter von Diensten, wie Atkinson, hoffen, daß die Open Network Architecture-Initiative (ONA) der FCC den Wettbewerb fördern wird, indem sie das öffentliche Netz zugänglicher macht, hatte die FCC Schwierigkeiten damit. ONA wird von vielen als ein Meilenstein in Richtung Zugang der Bell-Holding-Gesellschaften zu verbesserten Dienstleistungen (Mehrwertdiensten) angesehen. Die ONA-Pläne, welche die Bell-Holding-Gesellschaften im Februar vorlegten, wurden jedoch in nahezu jeder Beziehung kritisiert. Es hieß, sie seien nicht geeignet, den Bedürfnissen der Anbieter von Mehrwertdiensten zu genügen. Die FCC hatte außerdem Schwierig-keiten, eine Taktik zur Leitung von AT&T zu erarbeiten. Da der Markt für Ferngespräche wettbewerbsfähiger wird, versucht die FCC, Gesetze zu basteln, die es auch AT&T ermöglichen, mit kleineren, weniger gesteuerten Bell-Holding-Gesellschaften in Wettbewerb zu treten. Das bisherige Ergebnis sind eine Reihe kontroverser Tarifvorschläge, die von AT&T eingereicht wurden. Zwei Beispiele sind Tarif 12, der AT&T erlaubt, kundenspezifische Netzwerke für Großanwender einzurichten und Tarif 15, welcher der Gesellschaft ermöglichen würde, auf Angebote des Mitbewerbes zu kontern, indem sie einzelnen Kunden Sonderpreise unter Tarif zugesteht.

AT&T sieht sich durch Regeln geschädigt

Kritiker behaupten, daß AT&T keine Tarife zur Unterstützung der Wettbewerbsfähigkeit braucht, weil das Unternehmen immer noch über 80 Prozent des Long-distance-Marktes verfügt. AT&T jedoch behauptet, durch gegen sie gerichtete Vorschriften geschädigt zu werden, so Vizepräsident Lawrence Garfinkle. AT&T müsse noch immer mit Vorschriften arbeiten, so als sei es ein Monopolist, obwohl der Markt inzwischen völlig den Wettbewerbsregeln unterliegt.

Das sich aus einem solchen Eingriff ergebende Resultat seien gestiegene Kosten und die verzögerte Einführung neuer Dienste und Technologien, erklärt Garfinkle. Aber wenn die aktuellen Probleme mit dem Regulierungsprozeß gelöst werden sollen, müßten Anwendergruppen, Kongreß, die FCC, die Gerichte und andere in Schlüsselpunkten zu einem Konsens kommen, so Garfinkle von AT&T.

Bert Roberts, Präsident und Chefmanager von MCI Communications Corp., stimmt zu, daß viele Probleme in der Industrie das Ergebnis komplexer Regulierungsprozesse sind. Es sei gut möglich, im Kreislauf der von der FCC zum Kongreß und zu den Gerichten und wieder zurückfließenden Entscheidungen gefangen zu werden, sagt er.

"Wenn es ein Problem gibt, ist es nicht das System, es ist die Tatsache, daß es zu viele Richter gibt", sagt Roberts und bemerkt, daß selbst dann, wenn ein Problem keine Kehrseite hat, die Gegner immer einen Richter aufstöbern, der eine Kehrseite

findet.

(wird fortgesetzt)