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15.05.1998 - 

Standardsoftware für das Finanzwesen/Im Kanton Basel-Landschaft einen Stein ins Rollen gebracht

Wenn Public Management neu ist: Controlling übernimmt Schlüsselrolle

Im Gegensatz zu den Bewohnern anderer europäischer Länder gilt der Schweizer als ein Bürger mit einer guten Steuermoral. Für ihn ist die Steuerverwaltung kein rotes Tuch - Ausnahmen bestätigen natürlich die Regel. Deshalb ist man bei der Steuerverwaltung des Kantons Basel-Landschaft in Liestal durchaus auch an positive Reaktionen von Steuerzahlern gewöhnt. Die könnten sich in Zukunft mehren, denn schon das Jahr eins nach der Einführung des New Public Management (NPM) hat zu Umwälzungen in der Steuerverwaltung geführt, die manche Erwartung übertrafen.

Wie vielerorts in der Schweiz hat man im Kanton Basel-Landschaft vor einigen Jahren begonnen, sich grundsätzlich mit dem Thema NPM auseinanderzusetzen. Ausgangspunkt waren zunächst das Projekt "Neues Rechnungswesen", der Abschied von der Kameralistik und der Einstieg in das betrieblich ausgerichtete Rechnungswesen. Sehr schnell war klar, daß New Public Management nicht allein buchhalterische Fragen berührt, sondern Auswirkungen auf die gesamte Verwaltung haben würde: Von der Schaffung einer dauerhaften Rechtsgrundlage über die Neuausrichtung der internen Geschäftsprozesse bis hin zur Auswahl geeigneter Softwarewerkzeuge reichte der Maßnahmenkatalog, der flächendeckend in allen Dienststellen umgesetzt werden sollte. Ziel dabei: Dezentralisierung, das heißt für die Steuerverwaltung des Kantons Basel-Landschaft das Zusammenführen von Aufgaben, Verantwortung, Mittelverwaltung und Kompetenz in der kleinsten sinnvollen Einheit. Ein dienststellenübergreifender Ansatz, der auch mit einer einheitlichen Softwarelösung umgesetzt werden sollte.

Ende 1994 entschied man sich, die integrierte Lösung CS/2 der deutschen Wilken GmbH, Neu-Ulm, in allen Dienststellen der kantonalen Verwaltung einzusetzen. Sie bot Anwendungen für die zahlreichen Anforderungen, angefangen bei der Buchhaltung über das Controlling, die Anlagenbuchhaltung bis hin zur Warenwirtschaft mit Beschaffung, Lager und Vertrieb.

Sehr schnell erwies es sich, daß das Controlling eine Schlüsselrolle bei der Durchsetzung des NPM einnimmt.

Denn, das macht das Beispiel Steuerverwaltung deutlich, die Kostenrechnung beziehungsweise die Betriebsbuchhaltung, wie man in Liestal lieber sagt, liefert die Informationen, die das Fundament für das New Public Management bilden.

Kernstück des NPM ist die Formulierung eines Leistungsauftrags. Um überhaupt zu vergleichbaren Werten zu kommen, müssen Aufgaben, Prozesse und Produkte festgelegt werden. In der Steuerverwaltung wurde dies von Anfang an dezentral angegangen. Dabei durchliefen alle Beteiligten einen intensiven Lernprozeß. Das begann schon bei der Produktdefinition: Naturgemäß versuchen die Betroffenen zunächst, alle Leistungen, die in einem Bereich anfallen, als Produkt zu definieren. Denn, so die Befürchtung, was nicht im Katalog ist, wird nicht gewürdigt. Deswegen wurden nahezu sämtliche Tätigkeiten, etwa die Bearbeitung einer Steuererklärung, interne und externe Dienstleistungen, telefonische Auskünfte gegenüber Bürgern, aufgenommen. Das Ergebnis: Mehr als 80 "Produkte" wurden aufgeführt - ein Umfang, der für eine praktikable Umsetzung viel zu groß und detailliert war. Schnell wurde den Beteiligten jedoch klar, daß ein Leistungsauftrag nicht dazu da ist, eine Rechtfertigung für jeden einzelnen Handgriff zu liefern. Es gilt vielmehr, Kernprozesse und -aufgaben zu erfassen, um ein Mehr an Effizienz, Effektivität und Bürgernähe zu erreichen. Mit diesem Ansatz gelang es schnell, den Katalog auf die Hälfte, rund 40 Kostenträger, die auf vier Produktgruppen verteilt sind, zu reduzieren.

Auch ein anderes Beispiel macht deutlich, wie sich das althergebrachte Beamtendenken im Rahmen des Projekts änderte. Heftig und ausgiebig diskutiert wurde anfangs, wie denn ein wesentliches Produkt, die "korrekt bearbeitete Steuererklärung", auszusehen habe. Gilt es ein hundertprozentiges Ergebnis zu erzielen, reichen 95 Prozent oder müssen es gar 102 Prozent sein? Eine uralte Diskussion unter Steuerbeamten, aber letztlich eine wenig sinnvolle.

Geradezu revolutionär mutet deshalb das heutige Verfahren an: die Qualitätssicherung für Steuererklärungen. Anhand von Stichproben wird die Bearbeitungsqualität mit einer gemeinsam erarbeiteten Checkliste geprüft; am Ende steht ein Resultat in Form von erreichten Punkten. Damit steht jetzt eine objektive Basis zur Verfügung, mit der sachliche Diskussionen, echtes Benchmarketing und kontinuierliche Optimierungen möglich werden.

Auch der Führungsstil hat sich durch das neue Verfahren entscheidend verändert. Davor war Management by Exception die Regel. Bei Problemen ging der Betroffene meistens in die Defensive, und sehr schnell drehte es sich nur noch darum, wer ein solches verursacht hatte und wer eventuell noch mitschuldig sein könnte. Schwierigkeiten, die unter dem Teppich gehalten werden konnten, wurden zwar häufig erkannt, damit aber auch noch nicht gelöst.

Heute ist das anders: Vierteljährlich treffen sich alle Verantwortlichen und gehen die im Leistungsauftrag festgelegten Ziele und Budgets einzeln durch. Die Zielerreichung wird prozentual festgehalten und mit den Zahlen aus der Betriebsbuchhaltung abgeglichen. Nicht mehr das Problem steht im Vordergrund, sondern die Lösung. Die Entscheidung fällt auf der Basis objektiver Zahlen, die die CS/2-Betriebsbuchhaltung liefert. Nicht zuletzt deshalb wurde die Einführung der Betriebsbuchhaltung zur Pflicht und mit der Genehmigung der Leistungsaufträge für die Dienststellen durch die Regierung gekoppelt.

Das neue Denken hatte aber auch unerwartete Nebeneffekte: Steuererklärungen etwa werden nun nicht nur umgehend nach Eingang bearbeitet, der Kunde, wie der Steuerzahler jetzt heißt, erhält zusätzlich einen vorläufigen Bescheid inklusive Begründung bei etwaigen Abweichungen zwischen Erklärung und Bescheid. Oder das neue "Easy-Tax"-Angebot: Erstmals in der Schweiz können seit diesem Jahr im Kanton Basel-Landschaft die Steuererklärungen mit Hilfe eines Programms auf Diskette erstellt werden. Ein Programm, mit dem zahlreiche Erfassungsfehler vermieden werden, wie sie bislang an der Tagesordnung waren. Damit sinkt der Bearbeitungsaufwand, und weitere Ressourcen werden freigesetzt, die sich in anderen Bereichen, etwa für die Bearbeitung von Bürgeranfragen, besser nutzen lassen. Effekte, die durch NPM überhaupt erst möglich wurden. Denn die Methode schafft Freiräume, in denen neue Ideen nicht nur schneller keimen, sondern auch schneller umgesetzt werden als früher. Egal ob es sich um die flexible Umwidmung nichtausgeschöpfter Budgets handelt oder um Aufgabenzuweisungen im personellen Bereich. All dies kann von den Verantwortlichen heute direkt und rasch entschieden werden. Die Transparenz des Systems reicht aus, um Mißbrauch zu verhindern und die Kontrolle und Information für die politisch Verantwortlichen sicherzustellen.

Mit den neuen Instrumenten stehen nun Steuerungswerkzeuge zur Verfügung, die auch in der Lage sind, neue Entwicklungen und Prozesse abzubilden. Die Budgetierung etwa wurde bislang über die CS/2-Finanzbuchhaltung abgewickelt, die als erstes System in den produktiven Einsatz ging. Damit war man schon in der frühesten Projektphase in der Lage, eines der wesentlichen Elemente von NPM umzusetzen, noch bevor Schritt zwei, die Einführung der Betriebsbuchhaltung, abgeschlossen war.

Mit der Einführung des Controlling in zahlreichen Dienststellen läßt sich die Budgetierung nun direkt in der Betriebsbuchhaltung abbilden. Eine Umstellung, die durch die Integration nur wenig Aufwand bedeutet und schon im kommenden Jahr abgeschlossen sein soll.

Angeklickt

Innerhalb kurzer Zeit konnte mit dem Projekt New Public Ma- nagement (NPM) in der Finanzverwaltung des Kantons Basel-Landschaft ein Wandel vom ehemaligen Beamtendenken hin zu einem neuen ziel- und leistungsorientierten Denken erreicht werden. Widerstände gegen das neue System waren die Ausnahme - ein Umstand, der den schnellen Wandel begünstigte. Ein Phänomen, das auch in anderen Dienststellen des Kantons zu beobachten ist. Und offenbar ist ein Stein ins Rollen gekommen, der weitere Veränderungen nach sich zieht. Ein kontinuierlicher Verbesserungsprozeß hat begonnen, der nicht nur von der Führungsebene, sondern von allen Mitarbeitern getragen wird.

Werner Flückinger ist stellvertretender Steuerverwalter des Kantons Basel-Landschaft.