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24.07.1998

Wie der Fiskus im Internet abkassieren will

Noch lassen sich die Handelsströme in die EU und zwischen ihren Mitgliedsstaaten mit den bestehenden Umsatzsteuergesetzen weitgehend bewältigen. Doch schon in drei Jahren könnten sich der Europäischen Kommission zufolge erste nennenswerte Einbußen durch E-Commerce einstellen. Verantwortlich dafür sind digitale Waren und Dienste, die unbemerkt in und aus der Gemeinschaft heraus gehandelt werden. Sie lassen sich mit den bestehenden Verordnungen und Kontrollen nicht mehr erfassen. Hinzu kommt, daß die bisherige Umsatzbesteuerung auf der physischen Präsenz des Anbieters vor Ort in Form einer Betriebsstätte, eines Unternehmenssitzes oder Lagers basiert. Dies wird aber immer seltener der Fall sein. Vielmehr werden sich Online-Anbieter aus Nicht-EU-Staaten weder registrieren noch steuerlich belangen lassen.

Solange der grenzüberschreitende physische und der elektronische Handel sich ergänzten, gab es keine größeren Probleme: Eine geschäftliche Bestellung wurde online aufgegeben, die Lieferung erfolgte auf dem herkömmlichen physischen Weg und wurde bei der Ankunft in der EU mit Einfuhrumsatzsteuern belegt. Privatnutzer müssen allerdings derzeit noch keine Steuer zahlen. Wenn aber künftig Konsumenten, Finanzdienstleister oder Unternehmen, die sich dem Fiskus entziehen wollen, ihre Geschäfte und Lieferungen vollständig über das Internet abwickeln, entgeht dies den Behörden. Außerdem dominieren beim E-Commerce momentan amerikanische Importe, so daß EU-Vertreter eine zusätzliche Wettbewerbsverzerrung befürchten.

Es ist daher aus Sicht der Politiker dringend angeraten, die geltenden Steuern und insbesondere die Mehrwertsteuer an die Entwicklung des elektronischen Handels anzupassen. Zusätzliche direkte Steuern soll es einem Positionspapier der Kommission zufolge vorerst nicht geben.

Schon einmal befand sich die EU in einer vergleichbaren Situation. Anlaß waren US-Telecom-Anbieter, die um 1994 mit Call-back-Verfahren auf den europäischen Markt drängten und anders als ihre europäischen Konkurrenten keine Umsatzsteuer zahlen mußten. Nach Protesten aus den Mitgliedstaaten erlaubte die EU Anfang 1997, Regularien für eine lokale Besteuerung zu erlassen. Seither müssen sich Carrier in Europa registrieren lassen oder einen Fiskalvertreter stellen, der vor Ort die Steuerpflichten wahrnimmt. Es gibt jedoch bereits Pläne in der EU, die Besteuerung für externe Anbieter auf ihre privaten und Geschäftskunden zu verlagern (siehe Grafik "Steuerpolitik in der EU"). Nach diesem Muster möchten nun die Finanzminister der EU auch mit Internet-Anbietern verfahren. Zur Zeit geht dabei die Tendenz sowohl auf Lan- des- als auch auf EU-Ebene dahin, daß die Umsatzsteuer im Verbrauchsland abzuführen ist. Betroffen wären sowohl europäische und externe Online-Anbieter als auch möglicherweise die Privatnutzer.

Bisher sorgt dieses Szenario jedoch vor allem für politischen Sprengstoff. Praktisch wirkt es sich nicht aus. Unternehmen, die heute schon E-Commerce machen, gehen wie bisher ihren an konventionellen Vertriebswegen orientierten Geschäften nach. So etwa Europas größtes Versandhaus Quelle AG, Fürth, das seit geraumer Zeit einen Online-Bestellkatalog betreibt. "Die Aufträge laufen bei uns direkt in die Systeme für den Versand, werden dort wie gewohnt bearbeitet, und die Ware geht zusammen mit der Rechnung an den Kunden", erklärt Patrick Palombo, Leiter Neue Medien. Eine Rechnungsstellung via Internet, wie sie die EU möchte, ist bisher nicht vorgesehen. Auch der Auslandsvertrieb werfe bei Quelle zur Zeit noch keine steuerrechtlichen Probleme auf. Es gibt lediglich einen internationalen Weihnachtsshop mit etwa 20 Artikeln. Die Exportbesteuerung werde separat vorgenommen und die Ware je nach Bestimmungsland vorverzollt. Sollte aber eine Besteuerung beim Privatverbraucher kommen, hätte dies möglicherweise Folgen für das nationale Geschäft, denn dann könnten die Kunden genauso gut die Waren im Laden kaufen oder zur herkömmlichen Katalogbestellung zurückkehren.

Auch die Wirtschaftsverbände machen sich Sorgen. Sie befürchten vor allem, daß die EU-Pläne zu einer zusätzlichen Steuerbelastung der Unternehmen führen. Oliver Blank vom Fachverband Informationstechnik im VDMA und ZVEI sowie Vertreter von Eurobit, beschreibt die Stimmung: "Wir bedauern, daß E-Commerce durch die Steuerfrage in die Schlagzeilen gekommen ist, denn das schadet seinem Image und seiner Entwicklung. Schon jetzt herrscht eine große Verunsicherung in den Unternehmen." Seit Mitte 1998 versucht sein Verband nun in Gesprächen mit Landespolitikern und der Kommis- sion, eine Lösung zu finden. Zentrale Forderungen an die EU und die Bundesregierung sind dabei, daß weder zusätzliche, direkte Steuern wie etwa Bit-Taxes eingeführt werden noch die Ausbreitung von E-Commerce behindert werden darf. "Auf jeden Fall kann es keinen nationalen Alleingang geben, sondern es muß auf internationaler Ebene geklärt werden."

Wie nicht anders zu erwarten, hat man auch in den USA, dem Sitz der meisten Anbieter von Waren im Internet, die Steuerpläne der EU mit Besorgnis aufgenommen. Es geht dabei nicht nur um den Schutz der eigenen Wirtschaft vor zusätzlichen Steuern in der EU, sondern auch um das Zusammentreffen zweier unterschiedlicher Steuergrundsätze. Sie werden im Fachjargon mit dem "Ursprungsland"- und dem "Bestimmungslandprinzip" umrissen. Für die Vertreter der US- Finanzverwaltung bringt es der E-Commerce mit sich, daß aufgrund der Schwierigkeiten einer weltweiten Umsatzbesteuerung Anbieter vor Ort, also am Ursprung, zur Kasse gebeten werden müssen. Dies ist heute auf internationaler Ebene bereits bei Fluggesellschaften und Reedereien der Fall.

Allerdings setzt dieser steuerpolitische Ansatz eine Harmonisierung der Umsatzsteuer voraus, um Wettbewerbsverzerrungen zu verhindern. Davon ist man jedoch selbst in den US-Bundesstaaten noch weit entfernt. Vielmehr unterliegt dort die Steuererhebung schätzungsweise 30000 verschiedenen Gerichtsbarkeiten. Schon früh kam es dadurch auch zu einem Wildwuchs an Zusatzsteuern für die Internet-Nutzung. Mit der bevorstehenden Verabschiedung des Internet Tax Freedom Act soll der Prozeß für drei Jahre gestoppt werden. Ziel der US-Regierung ist es, bei der Internet-Besteuerung nur noch die in etwa zwei Drittel aller US-Staaten existierenden Verkaufs- und Gebrauchssteuern (Sales and Use Taxes ) zuzulassen, eine zusätzliche regionale oder lokale Direktsteuer aber zu verhindern.

Die EU-Minister und die Kommission stecken angesichts der konträren Haltung insbesondere der USA und der Wirtschaftsverbände in der Klemme. Die gemeinsame Absichtserklärung von EU und USA zum E-Commerce vom Dezember 1997 machte dies deutlich. Auf gerade einmal einer Seite stand nur, daß man das Problem zusammen und auf internationaler Ebene besprechen wolle. Gleichzeitig aber sucht die derzeitige EU- und Länderpolitik gerade nach rechtlichen und technischen Möglichkeiten, eigene Wege zu gehen und von Anfang an etwa Steuereinbußen zu verhindern.

Wie dies technisch bewerkstelligt und überwacht werden soll, ist noch völlig offen. Die Frage der Steuerkontrolle gesellt sich vielmehr zu anderen, das gesamte künftige digitale Weltwirtschaftssystem betreffenden Problemen wie Datenschutz, Jugendschutz oder Urheberrecht. Wo soll die Steuer erhoben werden: am Server oder am PC? Wo befinden sich Anbieter, Zwischenhändler und die Kunden? Wie können Steuern weltweit harmonisiert werden? Wie können Regreßforderungen durchgesetzt werden? Wie überprüft man, ob insbesondere kleine und private Kunden und Anbieter alle steuerpflichtigen Transaktionen anmelden? Wenn es Verstöße gibt, wie läßt sich der Verursacher belangen?

"Zur zentralen Frage wird immer mehr, ob sich E-Commerce überhaupt kontrollieren läßt", resümiert Volker Käbisch vom Institut für Informations-, Telekommunkations- und Medienrecht der Universität Münster. Aus seiner Arbeit im EU-Forschungsprojekt zur Entwicklung von E-Commerce ECLIP (Electronic Commerce Legal Issues Platform) weiß er, daß man beim Thema Steuern noch ganz am Anfang steht. Noch sei keine Einigung zwischen den EU-Mitgliedern in Sicht. Bis zum Jahr 2001 bleibe aber noch Zeit, da die vermuteten Steuerverluste bis dahin gering seien. "Nicht der jetzige Zustand, sondern das Potential ist es, das der EU Sorge bereitet."

Schon der Plan, daß sich Online-Anbieter in der EU wie die Carrier anmelden müssen, steckt voller Probleme. Laut der Kommission soll die Registrierung in einem Mitgliedsstaat genügen. Da sich in der EU die Mehrwertsteuersätze zwischen 16 und 25 Prozent bewegen, würde ein Anbieter versuchen, den steuergünstigsten oder unkontrolliertesten Standort zu wählen. Es könnte dadurch zu einem Wettlauf zwischen den EU-Mitgliedern um den attraktivsten Standort kommen. Dasselbe Spiel könnten Privatkonsumenten mit dem Finanzamt spielen. Rechtsexperte Reimar Pinkernell, Mitarbeiter am Institut für Steuerrecht an der Universität Köln, erwartet deshalb vorerst keine Entscheidung in diesem Punkt: "Keine Finanzverwaltung wird momentan vorpreschen, weil die Gefahr besteht, daß dann Transaktionen um dieses Land herumgeführt werden." Treten solche Regelungen in Kraft, werden bereits ansässige Unternehmen wie etwa Microsoft mitspielen. Da ferner der meiste innereuropäische Geschäftsverkehr heute noch über Extranets und zwischen Unternehmensstandorten verlaufe, würde auch hier zumindest die administrative Umsetzung und Kontrolle möglich sein. "Das Problem sind die kommerziellen Online-Anbieter, denen es völlig egal ist, ob das Finanzamt sie verfolgt", sagt Pinkernell.

Erste praktische Ansätze hierzulande sind bisher kläglich gescheitert. So sorgte die Bundesregierung vor einigen Monaten mit ihren Plänen, neben den Fernseh- und Rundfunkgebühren auch solche für die Internet-Nutzung zu erheben, für Negativschlagzeilen. Ein weiterer Versuchsballon für die Erfassung von steuerpflichtigen Online-Transaktionen startete im Mai 1998. Mitarbeiter des Bundesfinanzministeriums schlugen damals vor, die Online-Zahlungssysteme der Banken auf Basis des Standards Secure Electronic Transaction (SET) für die Steuererhebung zu nutzen. Die Banken protestierten vehement dagegen, als unbezahlte Steuereintreiber zu arbeiten, und auch in den USA stieß das Bonner Vorhaben nur auf Unverständnis. Außerdem wurde SET für die Kreditkartenabwicklung entwickelt, nicht aber für den Handel.

Daß es dennoch technische Lösungen der Online-Besteuerung geben könnte, ist für Rainer Scheckenbach, Geschäftsführer der Integratio, Gesellschaft für zwischenbetriebliche Integration und Electronic Commerce mbH in Würzburg, keine Frage. Es müßte aber zuallererst ein einheitlicher ordnungspolitischer Rahmen vorhanden sein, der beschreibt, wie und wo Steuern erhoben werden. Die Erfassung von digitalen Waren und Diensten an der Landesgrenze wäre jedoch mit einem nicht mehr akzeptablem technischen Aufwand verbunden. Praktikabler wäre deshalb die Besteuerung am Vertriebssystem des Anbieters. Denkbar, wenn auch derzeit nicht sicher, wäre die Nutzung von Datenfeldern im Internet-Protocol (IP), um weitere Aufschlüsse über den Kunden zu erhalten. Dies hieße aber, daß man ständig den ganzen Netzverkehr scannen müßte, "was einen Wahnsinnsaufwand für den Administrator bedeuten würde".

Ginge es nur um den Warenverkehr zwischen zwei Unternehmen, könnten laut Scheckenbach Anwender von Enter- prise-Resource-Planning-(ERP-)Systemen diese mit Zusatzfunktionen für E-Commerce versehen und es der Steuerbehörde melden. Entwicklungsaufwand wäre aber nötig, denn keines der heutigen Systeme ist für derarti- ge Aufgaben vorgesehen. "Rein theoretisch kann man alles programmieren, aber was würde das an Zeit und Geld kosten?" Außerdem müßte die Implementie- rung in allen Systemen einheitlich sein.

Möglich wäre der steuerlich korrekte Handel auch über Electronic Data Interchange (EDI), das heute vor allem für den Austausch strukturierter Geschäftsinformationen in vordefinierten Formaten genutzt wird. Hierbei ließen sich auch Steuerangaben versenden. Voraussetzung ist, daß sich die Handelspartner kennen, ihre Systeme aufeinander abstimmen und standardisierte Dateiformate wie Edifact benutzen. Das klassische EDI ist jedoch mit hohem Pflegeaufwand verbunden und lohnt sich nur bei individuellen, intensiven Geschäftsbeziehungen. Eine Alternative wäre Web-basiertes EDI, wobei Handels- und damit auch Steuerangaben via E-Mail oder File Transfer Protocol (FTP) versandt werden könnten. Hier gibt es aber noch Sicherheitslücken, die durch Verschlüsselungs- und Authentifizierungs-Software zu schließen wären.

Letzten Endes lassen sich die vielen ungelösten technischen Fragen genauso wie die politischen und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen für E-Commerce nur auf internationaler Ebene klären. Das wissen auch die EU-Politiker. Praktisch ist bisher jedoch noch wenig geschehen. So beschloß die Welthandelsorganisation WTO im Mai 1998 auf ihrer Ministerkonferenz in Genf, nicht zuletzt auf Druck der USA, sich zu vertagen. Es wurde lediglich verkündet, Transaktionen über das Internet bis zur nächsten Konferenz im Jahr 1999 zollfrei zu belassen. Unberücksichtigt bleiben jedoch die Güter selbst, die online bestellt und anschließend auf herkömmlichen Vertriebswegen exportiert werden.

Auch die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung OECD, die über keine rechtsprechende Gewalt verfügt, trägt wenig zur Klärung der Probleme beim E-Commerce bei. Wichtigste Initiative war bisher die auf der Konferenz im November 1997 im finnischen Turku beschlossene Bildung von Arbeitsgruppen. Sie sollen Vorschläge insbesondere zur Anpassung des Doppelbesteuerungsabkommens entwickeln. Gespannt darf man hingegen auf den OECD-Gipfel im Oktober 1998 in Ottawa sein, der zu einer weiteren Klärung der internationalen Vorgehensweise beitragen soll. Nicht zuletzt vor diesem Hintergrund sind die Aktivitäten der EU zu verstehen, die auf dem Treffen ihre Steuerpolitik schmackhaft machen möchte. Sascha Alexander

salexander@computerwoche.de

Dokumente

Wichtige Papiere zum Thema Besteuerung (Auswahl):

22. November 1996

Diskussionspapier der US-Steuerbehörde: "Selected Tax Policy Implications of Global Electronic Commerce"; Forderungen:

-Vorzug der Wohnsitzbesteuerung;

-keine Einführung neuer oder zusätzlicher Steuern.

März 1997

Christopher Cox, Chairman of the House Policy Committee (USA):

"The Internet Tax Freedom Act".

Gesetzesvorschlag für ein Moratorium der Internet-Besteuerung vornehmlich bei bundesstaatlichen und lokalen Steuern in den USA.

April 1997

Europäische Kommission:

"A European Initiative in Electronic Commerce", Forderungen:

-Sicherstellung des Zugangs zum globalen Markt;

-Förderung der Technologie, Dienstleistungen, Infrastruktur;

-internationaler Dialog über Rahmenbedingungen.

Juli 1997

US-Präsident William Clinton: "A Framework for Global Electronic Commerce".

-Forderung, eine globale Freihandelszone zu schaffen.

November 1997

OECD-Konferenz in Turku:

-Bildung von Expertengruppen zu den Themen Verbrauchssteuern, direkte Steuern und technische Umsetzung und Vereinheitlichung von Steuererklärungen.

20. Mai 1998

Welthandelsorganisation (WTO), Erklärung der Minister zum Electronic Commerce:

-Transaktionen über das Internet bleiben bis zur nächsten Konferenz im Jahr 1999 zollfrei.

17. Juni 1998

Europäische Kommission:

"Elektronischer Handel und indirekte Steuern", Mitteilung an den Rat und das Europäische Parlament. Sie dient als Diskussionsgrundlage für die EU-Position auf der OECD-Konferenz im Oktober 1998 in Ottawa.

Forderungen:

Rechtssicherheit: klare, kohärente Regeln für die Besteuerung.

Einfachheit: Registrierung für Mehrwertsteuerzwecke nur in einem Land.

Neutralität: Gleichbehandlung von Online-Transaktionen mit dem herkömmlichen Handel.

Steuerideen

Obwohl die EU und die meisten Wirtschaftsnationen sich gegen spezielle Internet-Steuern ausgesprochen haben, kursieren folgende Überlegungen: - Eine Transaktionssteuer, die bei der Bezahlung mit Kreditkarten und Überweisungen im Internet anfällt;

- eine Bit-Steuer auf die Datenmenge, die unabhängig vom Inhalt der Transaktion erhoben wird;

- eine Besteuerung der Anschlußgebühren, die TK-Provider von ihren Kunden verlangen;

- eine lokale PC- und Modembesteuerung für die Internet-Nutzung.