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"Wir können erheblich weitergehen in der Zulassung VAN-artiger Dienste"

02.08.1985

Mit Ministerialdirektor Helmut Schön, Abteilungsleiter Fernmeldewesen im Bundespostministerium, sprachen Helga Biesel und Claudia Marwede-Dengg

- Seit einigen Monaten kann der interessierte Beobachter den Eindruck gewinnen, daß die Bundespost in Sachen Value Added Networks und Services bereit ist, ihre Politik in Teilbereichen zu modifizieren, sprich: private Anbieter von Mehrwertdiensten zuzulassen. Ist dieser Eindruck richtig?

SCHÖN: Zunächst stellt sich die Frage, in welcher Form hat sich die Post bisher der VAN-Problematik gestellt. Die Antwort ist: Wir waren immer schon sehr aufgeschlossen. - Schon zehn Jahre bevor der Deregulierungsanstoß aus den USA gekommen ist, haben wir 1973 mit der Direktrufregelung, eine pragmatische Zulassungspolitik für Value-Added-Dienste eingeleitet, die hier in Deutschland einen VAN-Ideologiestreit weitgehend gegenstandslos gemacht hat. Was in anderen Ländern als kritischer VAN-Fall galt, konnte hier problemlos zugelassen werden. So entstanden zahlreiche private Netzkonfigurationen der Datenkommunikation; was wir jetzt machen, ist eigentlich fortzufahren auf diesem sehr liberalen Kurs. Wir können noch weitergehen, wenn die Randbedingungen stimmen. Dies ist vor allem eine Tarifharmonisierung zwischen Wählverbindungen und Festverbindungen nach Struktur und Höhe. Wenn diese Randbedingungen in den nächsten Jahren stimmig gemacht werden, dann können wir noch erheblich weitergehen als bisher in der Zulassung VAN-artiger Dienste oder Netze - die wir in Deutschland allerdings bisher nie VANs genannt haben.

- Daran liegt es wahrscheinlich auch daß Sie neulich in einer Veröffentlichung von dem mangelnden VAN-Problembewußtsein in der Bundesrepublik gesprochen haben.

SCHÖN: Ein Ideologiestreit ist bei uns in diesen zehn Jahren eigentlich nie aufgekommen. Der Begriff Value-Added-Network oder Value-Added-Service spielte in Deutschland bisher kaum eine Rolle. In anderen Ländern, die sehr zugeknöpft waren in ihrer Zulassungspolitik, lieferte das Thema eines der Hauptkonfliktfelder und hat dort die Monopoldiskussion - also in den USA, in Großbritannien und in Japan - erst richtig in Gang gebracht. Bei uns kam das nicht, weil wir traditionell ziemlich offen waren. So kann man zum Beispiel auch in Deutschland seit 80 Jahren private Nebenstellenanlagen betreiben, was in England erst seit wenigen Jahren erlaubt ist und zum Beispiel in der Schweiz bis heute nicht zulässig ist.

Netze und Dienste dieser Art, die eben seit fast zehn Jahren in Deutschland laufen, sind zum Beispiel das Start-Netz der Touristikbranche, das Datev-Netz der Steuerberater, das Dimdi-Netz, ein Abfragenetz einer medizinischen Datenbank, oder das Swift-Netz der Banken für den internationalen Zahlungsverkehr. Alle diese Netze haben bei uns nicht den Namen "VAN". Aber sie sind, nach dem, was man im Ausland darunter versteht, durchaus Value Added Services.

- In letzter Zeit ist im Ausland immer wieder von neuen VAN-Gründungen die Rede. Große Firmen, zum Beispiel in Japan, finden zusammen, um VANs ins Leben zu rufen. Welche Vorstellungen, die im Ausland realisiert oder angedacht sind, könnten von der Bundesrepublik übernommen werden, auch wenn sich der Ist-Zustand hier als relativ erfreulich darstellt?

SCHÖN: Von der internationalen Szene, speziell in den US und England - Japan hat ja erst vor wenigen Wochen, im April, den Schritt ins Neuland begangen, insofern kann man da noch nicht viel lernen - von der internationalen Szene können wir in erster Linie erst mal die Nachteile ablesen und versuchen, diese Fehler zu vermeiden. Und zwar in erster Linie den Fehler mit Hilfe von juristischen Grenzziehungen zwischen Basisdiensten und Mehrwertdiensten, Wettbewerb steuern zu wollen. Dazwischen liegt immer eine große Grauzone, die die Amerikaner in Schwierigkeiten gebracht hat, ebenso die rechtliche Abgrenzung zur Weitervermietung und zum Wiederverkauf, die die Engländer noch bei ihren Value Added Services im Mietleitungsbereich versuchen aufrechtzuerhalten. Auch diese Abgrenzung ist außerordentlich schwierig, weil sie wieder eine Grauzone erzeugt, die schwer zu beherrschen ist. Völlig unhaltbar wird das Ganze im Dienste-integrierenden künftigen ISDN-Netz: Denn ISDN mit seinem Integrationsziel einerseits und definitorische Grenzziehung zwischen Basis- und Mehrwertdiensten andererseits sind kaum unter einen Hut zu bringen. Wir haben daraus die Lehren gezogen, daß man solche juristischen Definitionen und Abgrenzungsversuche nicht als Wettbewerbssteuerungsinstrument in administrativer Art benutzen sollte: Wir wollten eigentlich mehr das Geld als Regulativ benutzen. Das heißt, die Tarife müssen so harmonisiert werden, so in der Struktur und Höhe stimmen, daß keine Tarifarbitrage, das heißt kein Unterlaufen bestimmter Tarife möglich ist. Dann kann man eine relativ offene Zulassungspolitik für Value-Added-Services betreiben und viele technische Einschränkungen - Zusammenschalt-, Durchschalt- und Vermittlungsverbote - fallenlassen, die seit Jahrzehnten, nicht nur in Deutschland sondern auch in anderen Ländern, für private Nebenstellenanlagen und Netze zwingend sind, weil sonst eben die Tarife des öffentlichen Netzes massiv unterlaufen werden können.

- Nun gibt es in der Bundesrepublik, wie Sie sagen, ja bereits VANs. Diese Mehrwertdienste können aber bisher nicht agenturmäßig vermarktet werden. Hier muß es wohl eine Weiterentwicklung des Benutzungsrechtes geben. In welche Richtung könnte eine solche "Novellierung" vorstoßen ?

SCHÖN: Es gibt VANs auf Wählnetzbasis und auf Mietleitungsbasis. Die agenturmäßige Vermarktung im Wählnetzbereich ist heute schon möglich. Ich denke im Moment an das Beispiel Bildschirmtext, wo wir eine sehr gute Kooperation zwischen dem Netzbetreiber Post und den privaten Mitanbietern von Informationen haben, die sich über externe Speicher mit an das Bildschirmtext-System anschließen, hier voll mit in diesem Anbietermarkt von Btx auftreten und Speicherkapazität für Dritte bieten können. Ich könnte mir vorstellen, daß solche Kooperationen auch in anderen Bereichen, zum Beispiel im Bereich der neu aufkommenden Mailbox-Dienste, möglich sind. Insofern kann man sagen, ist die private Vermarktung agenturmäßig durchaus im Wählnetzbereich schon üblich.

Im Mietleitungsbereich haben wir zur Zeit noch die Einschränkung, daß der Betreiber eines Mietleitungsnetzes überwiegend für den eigenen Zweck die Nachrichten übertragen muß: Er darf nicht überwiegend für Dritte vermitteln (Carrier-Funktion). Dieses "Agenturverbot" kann aber fallen, wenn es uns gelingt, die Mietleitungstarife, die 1981 in Richtung auf Volumentarifierung in einem ersten Schritt bewegt worden sind, wenn man diese Mietleitungstarife jetzt weiterentwickelt und die Volumentarifierung im Benutzungsrecht konsequent durchführt. Das heißt, man muß für Mietleitungen oder Festverbindungen ebenso wie im Wählnetz Tarifzonen einführen, damit Wählverbindungen und Festverbindungen dieselbe Struktur haben. Man muß sich abstützen auf dieselbe Gebühreneinheit pro Zeitelement wie bei Wählverbindungen - auch hier wieder die Übereinstimmung Wählverbindung/Festverbindung und man muß bei Festverbindungen - auch Billigtarife für verkehrsschwache Zeiten einführen, wie bei Wählverbindungen. Solche Festverbindungstarife müßten dann anwendungsbezogen gestaffelt werden, das heißt, differenziert nach dem "Liberalisierungsgrad" der Festverbindungen mit Interncharakter könnten großzügiger behandelt werden als Festverbindungen mit Carrier-Charakter.

Und wenn man so die ganze Struktur und auch die Höhe der Wähl- und Festverbindungstarife miteinander harmonisiert, dann ist kein bewußtes Unterlaufen der Tarife mehr möglich, kein Ausspielen von Festverbindungen gegen Wählverbindungen. Man kann dann eine absolut liberale Zulassungspolitik für VANs auf Mietleitungsbasis einleiten, die auf eine Abgrenzung zum Wiederverkauf verzichtet und auch eine agenturmäßige Vermarktung von privaten VAN-Diensten außerhalb geschlossener Benutzergruppen erlauben kann.

Eine solche technisch voll realisierte und eingeführte Volumentarifierung bei den Mietleitungen belastet natürlich ausgesprochene Intensivnutzer, das heißt, kommunikationsintensive Großkunden mehr, deshalb kommt von dort auch ein gewisser Widerstand. Sie ermöglicht aber auch die Nutzung von Mietleitungen, eventuell nur zu den Billigtarifzeiten oder den kürzeren Nutzungszeiten auch für Kunden, für die bisher eine Mietleitung zu teuer war. Das heißt: Volumentarifierung bringt auch den heilsamen Innovationsanstoß zur Mehrfachnutzung von Festverbindungen und zur besseren tageszeitlichen Verkehrsauslastung von Festverbindungen, deren Kostenvorteile später an den Kunden weitergegeben werden können. Wenn sich die Volumentarife einmal durchgesetzt haben und das technisch realisiert ist, werden in die Nutzung von Mietleitungen neue Anwender und neue Kunden aus dem mittleren Bereich stoßen, für die bisher diese Kommunikationsart zu teuer war. Das heißt, die Volumentarifierung ist auch ein Stück mittelstandsfreundliche Tarifpolitik.

- Warum will die Post eigentlich keine privaten Carriers auf Netzebene zulassen?

SCHÖN: Eine Zulassung auf Netzträgerschaftsbasis sprengt die Grenzen eines bisher bei uns bestehenden gesellschaftlichen Konsenses.

Ein Carrier mit Privatnetz mietet seine Übertragungskapazitäten nicht mehr beim Netzbetreiber an, sondern errichtet eigene Kabel-, Richtfunk-, Glasfaser- oder Satellitennetze.

Bei Zulassung von Carriern mit eigener Netzträgerschaft läßt sich das Wiederverkaufs- und Tarifunterbietungsproblem auch nicht mehr durch die nutzungszeitabhängige Tarifierung der Mietleitungen und durch allgemein kostenorientierte Wählnetzstrukturen beherrschen. Der Carrier ist ja von den Mietleitungs- und Wählnetztarifen der Post unabhängig; er bedient sich der Post bestenfalls noch für die Abdeckung schlechter Risiken.

Eine solche Unternehmensstruktur bietet ideale Voraussetzungen für eine selektive gewinnbringende Unterbietung der Tarifstruktur der Post, deren Aktivität gemeinwirtschaftlichen Auflagen unterliegt (Kontrahierungszwang, flächendeckende Angebote, Tarifeinheit im Raum etc.). Ein Privatnetz-Carrier kann im Gegensatz dazu seinen Netzausbau auf einzelne attraktive Verkehrsschienen zwischen den größeren Städten beschränken, wie man es heute bereits in den USA beobachten kann. Durch Konzentration auf Schwerpunkttrassen, auf hochkanalige Übertragungssysteme und auf Kunden mit hohem Fernmeldevolumen erreicht er Bündeleffekte und Effizienzvorteile, die für den gemeinwirtschaftlichen Netzträger mit Flächenversorgung und Gleichbehandlungszwang nicht erreichbar sind. Ein Privatnetz-Carrier kann sich mit diesen Kostenvorteilen beliebig die " Verkehrsrosinen ", das heißt, die Hauptverkehrsstrecken und die Großkunden, aus dem Telekommunikationskuchen picken.

Ein fairer Wettbewerb ist nur dann möglich, wenn dann auch die Post aus der strukturpolitischen und sozialen Verpflichtung zur " Tarifeinheit im Raum " und zur "Gleichbehandlung ihrer Kunden" entlassen wird. Wenn keine Mischkalkulation zwischen billiger Fernmeldeversorgung hoher Strukturdichte und teurer Fernmeldeversorgung in dünnbesiedelten Gebieten erforderlich ist, kann sich auch die Post einem solchen Wettbewerb stellen und ihre Tarife örtlich, regional und nach Kunden differenzieren. Das heißt, die Kostenorientierung muß bis in die einzelne Verkehrsbeziehung, bis in den einzelnen Anschlußbereich und bis in die Kundengruppen vorangetrieben werden.

Die Tragweite einer solchen Entscheidung läßt sich am besten an Hand von Beispielen verdeutlichen:

- Die kilometrischen Ferngesprächsgebühren auf der Massenverkehrsstrecke zwischen Frankfurt und Ruhrgebiet wären nur ein Bruchteil der entsprechenden Gebühren in der Eifel oder im Westerwald. 30 Kilometer Zubringerverbindung aus strukturschwachen Gebieten können teurer werden als 300 Kilometer Verbindung auf einer Hauptstrecke.

-Telefonanschlüsse auf dem Land würden das Zwei- bis Vierfache an Grund- und Ortsgebühren kosten als Anschlüsse in Großstädten mit höchster Wohndichte.

- Die Dienstgüte (Leitungsreserven, Besetztwahrscheinlichkeit, Entstörungsgeschwindigkeiten etc.) würde in den weniger rentablen ländlichen Gebieten oder für Kleinteilnehmer schlechter sein als für Ballungsgebiete oder für Großkunden.

Aber nicht nur eine solche neue Gebühren- und Dienstgütestruktur würde heraufbeschworen, auch viele der sozial- und strukturpolitischen Komponenten des heutigen Tarifgefüges würden nicht mehr in diese Landschaft totaler Kostenorientierung passen: zum Beispiel der Nahdienst als strukturpolitische Tarifkomponente und erst recht seine jüngste Weiterentwicklung für das Zonenrandgebiet und für strukturschwache Ortsnetze.

Dieses Szenarium macht deutlich , daß an einem solchen Wettbewerb zwischen Privatnetz-Carriern und Post gesellschaftliche Konsens zerbrechen müßte , der bisher die Fernmeldeinfrastruktur als Teil der allgemeinen Daseinsvorsorge beherrscht hat Stadtanschlüsse subventionieren Landschlüsse, Vielsprecher fördern Wenigsprecher und Geschäftsanschlüsse subventionieren Privatanschlüsse.

Solange also die gleichmäßige Versorgung des Bundesgebietes mit Fernmeldeleistungen bei gleichen Bedingungen für jedermann von Politik und Wirtschaft erwartet wird kann es im Grunde keinen Wettbewerb zwischen der Post und privaten Netzträgern geben. Denn im Wettbewerb orientieren sich die Anbieter an der Struktur der Nachfrage und differenzieren ihre Konditionen entsprechend.

Besonders wichtig ist die gleichmäßige Versorgung des Bundesgebietes auch für die Wirtschaft: Chancengleichheit im Fernmeldewesen ist eine der Existenzbedingungen für die Wirtschaft in strukturschwächeren Regionen. Besonders wichtig ist sie dort für kleinere Unternehmen und mittelständische Betriebe. Für diese wäre es nachteilig, wenn die Netzträger ihren Konkurrenten in den Ballungsgebieten günstigere Tarife bieten würden.

Da in einem solchen Wettbewerb auch Kundengruppen mit viel Fernmeldevolumen, das heißt kommunikationsintensive Großunternehmen, günstigere Sonderkonditionen erhalten oder vorrangig bedient werden wären die mittelständischen Betriebe auch in dieser Hinsicht die Verlierer gegenüber den Großunternehmen.

- Wenn man in die Zukunft schaut, ISDN soll ab 1988 anlaufen, wird sich damit Entscheidendes für möglicherweise bis dahin schon agierende VAN-Anbieter ändern?

SCHÖN: Das ISDN und die digitale Fernsprech-Vermittlungstechnik - die softwaregesteuerte öffentliche Fernsprech-Vermittlungstechnik die jetzt im Aufbau ist - wird ab 1988/89 eine Fülle neuer Leistungsmerkmale ermöglichen, aus dem Netz heraus, aus den öffentlichen Vermittlungsstellen heraus, die man heute nur in Endeinrichtungen darstellen kann. Das heißt, das öffentliche Netz wird wesentlich leistungsfähiger und kann Dienste anbieten, die mit Endeinrichtungen unter Umständen in der Zwischenzeit nur teurer realisiert werden. Insofern wird sich eine Marktverschiebung dahingehend ergeben, daß Dienstleistungen des Endgerätebereiches, wie sie in der Zwischenzeit realisiert werden können, wieder herüberwandern in den Netzbereich. Aber das ist der technologische Fortschritt. Man darf daraus nicht in einigen Jahren die Konsequenzen ziehen, etwa die in der Zwischenzeit gewachsenen Strukturen konservieren zu wollen, denn das würde zu Lasten der Verbraucher gehen. Wenn das Netz billige Leistungen anbieten kann, sollten die Verbraucher diese auch bekommen. Nur sollte dann nicht - und das ist unsere Befürchtung - versucht werden, entweder den technologischen Fortschritt der ISDN-Innovation zu bremsen, um diese Marktverschiebungen zu verhindern, oder aber dem Netzbetreiber zu verbieten, diese Dienstleistungen auch aus dem Netz heraus anzubieten.

Nach all den Eigenschaften, die wir in der Vergangenheit gemacht haben, ist damit zu rechnen, daß wieder die alten Schlagworte " Subsidiaritätsprinzip ", "Monopolausweitung ", "Verdrängungswettbewerb" ins Spiel kommen, um sich die Konkurrenz der Netzinnovationen vom Leib zu halten und einmal erreichte Besitzstände mit Scheinargumenten zu verteidigen. Hier können wir im ökonomischen Interesse der Konsumenten und ihrer Volkswirtschaft nur hoffen, daß sich Technologie und Innovation gegen bestimmte strukturkonservierende Tendenzen oder gegen eine falsch verstandene Ordnungspolitik von praxisfernen Wettbewerbstheoretikern durchsetzen können.