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12.03.2004 - 

IT-Projekt Arbeitslosengeld II

Zeitbombe in der Bundesagentur?

Der Bundesagentur für Arbeit (BA) droht neben der Online-Jobbörse ein weiteres IT-Desaster. Die Behörde läuft Gefahr, das Projekt zur Berechnung und Auszahlung des künftigen Arbeitslosengeldes II (ALG II) nicht rechtzeitig zum 1. Januar 2005 abschließen zu können. Schuld daran ist der Reformstau in der Politik, der das ALG-II-Vorhaben behindert.

Es wundert nicht, dass die Bundesregierung kürzlich keinen Topmanager aus der Wirtschaft als Nachfolger des geschassten BA-Vorstands Florian Gerster aufstöbern konnte. Wer diesen Job anfasst, hat beste Aussichten, sich gehörig die Finger zu verbrennen, wie das aktuelle Beispiel der Online-Jobbörse zeigt. Deshalb gibt es kaum jemanden, der in der Haut des frisch gebackenen BA-Chefs Frank-Jürgen Weise stecken möchte. Er hat nicht nur die undankbare Aufgabe, möglichst viele Arbeitslose in Lohn und Brot zu bringen, sondern muss mit seiner Behörde ganz nebenbei auch noch ein gewaltiges IT-Projekt stemmen: Die Mission lautet, bis zum 1. Januar 2005 bundesweit die Berechnung und Auszahlung des ALG II auf die Beine zu stellen.

Hartz-Kommission legt Grundstein

Eingebrockt wurde den Nürnbergern der Auftrag von der Hartz-Kommission, die auf Bitten von Bundeskanzler Gerhard Schröder Reformvorschläge zur Modernisierung der Dienstleistungen am Arbeitsmarkt entwickelte. Eines ihrer Ergebnisse war der Gesetzentwurf Hartz IV. Er sah in seiner ursprünglichen Fassung zwei wesentliche Maßnahmen zur Integration von Langzeitarbeitslosen vor. Erstens sollten die bisherige Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe in einer neuen Leistung, dem Arbeitslosengeld II, zusammengefasst werden, für dessen Überweisung künftig die Bundesagentur verantwortlich zeichnet. Zweitens sollten in allen Job-Centern der BA so genannte Arbeitsgemeinschaften eingerichtet werden, die mit Spezialisten des Arbeitsamts sowie der kommunalen Träger besetzt werden. Die Kommission versprach sich davon eine Vereinfachung der Verwaltung und mehr Transparenz für Erwerbslose.

Weil die Bundesregierung im Zuge der Agenda 2010 aufs Reformtempo drücken wollte, sollte das ALG II laut Kabinettsbeschluss vom 13. August 2003 bereits Mitte 2004 eingeführt werden. So weit die Theorie, mit der sich die BA im August letzten Jahres konfrontiert sah. Für die Nürnberger galt es also, in Windeseile ein IT-Projekt gigantischen Ausmaßes auszuschreiben. Immerhin unterstehen der Bundesagentur 180 Arbeitsämter mit 840 Dienststellen. Außerdem gibt es in Deutschland 440 Sozialhilfeträger, die gemäß dem Hartz-IV-Modell in die Arbeitsgemeinschaften integriert werden müssen.

Web-basierende Anwendung gefordert

Die Behörde handelte schnell und brachte eine öffentliche Ausschreibung auf den Weg, die am 23. Oktober 2003 endete. Elementarer Bestandteil des Pflichtenheftes war "die Realisierung und Implementierung einer Web-basierenden Anwendung zur Berechnung und Zahlbarmachung des ALG II". Der Anforderungskatalog umfasste ferner die laufende Pflege und Weiterentwicklung der Applikation sowie die Integration ihrer Funktionalität in die bereits bestehende Softwarelösung zur Ermittlung und Auszahlung des originären Arbeitslosengeldes. Außerdem zählten die Schulung der Endanwender, der Betrieb eines User Helpdesks sowie das Hosting der Anwendung zum ausgeschriebenen Anforderungspaket.

Kommunen erhalten Optionsrecht

Wie nicht anders zu erwarten, hatte die Bundesregierung ihre Reformrechnung jedoch ohne die Union gemacht. Sie kippte im November den Gesetzentwurf Hartz IV im Bundesrat und verwies ihn in den Vermittlungsausschuss, der im Dezember darüber beriet. Er hielt zwar an dem Modell der Arbeitsgemeinschaften fest, räumte den Sozialhilfeträgern aber bis zum 31. August 2004 ein Optionsrecht ein. Im Klartext heißt das: Landkreise und kreisfreie Städte können sich bis zu diesem Zeitpunkt entscheiden, ob sie die Betreuung der Langzeitarbeitslosen in eigener Regie übernehmen.

Dieser Eingriff in den Koalitionsentwurf führte das ALG-II-Projekt der Bundesagentur zwar nicht ad absurdum, hat aber Auswirkungen auf dessen Mengengerüst und Organisation. Für die Bundesbehörde bleibt es zwar bei der Verpflichtung, das ALG II künftig auszubezahlen, sie weiß im Extremfall aber erst Ende August, welche Kommunen ihr eigenes Süppchen kochen und welche mit den Arbeitsagenturen vor Ort eine Gemeinschaft bilden wollen.

Mit einer raschen Entscheidung der Sozialhilfeträger pro oder kontra Arbeitsgemeinschaft ist jedoch nicht zu rechnen, weil Bund und Länder derzeit noch über den Inhalt eines Ausführungsgesetzes und eine durch Hartz IV nötige Verfassungsänderung verhandeln. Darin muss geregelt sein, welche Geldleistung ALG-II-Empfänger künftig erhalten und welche Pauschalen die optierenden Kommunen vom Bund für die Verwaltung sowie die Eingliederung von Langzeitarbeitslosen bekommen (siehe Kasten "Eigenwillige Kommunen"). Das zeigt, wie sehr das ALG-II-Projekt der BA zum Spielball politischer Interessen geworden ist. In diesem Spannungsfeld hilft den Verantwortlichen in Nürnberg auch die Verschiebung auf Anfang 2005 wenig, denn aufgeschoben ist nicht aufgehoben.

"Wir hätten es lieber gesehen, wenn nur das in Hartz IV geplante Modell der Arbeitsgemeinschaften zum Tragen gekommen wäre", gibt Kay Senius, Projektleiter ALG II und Bereichsleiter Leistungsgewährung der BA, offen zu. "Wir gehen bei den Last- und Performance-Tests jetzt von einem Szenarium aus, als wäre die Bundesagentur vollständiger Träger des ALG II, der die gesamte Datenlast zu bewältigen hat", erklärt er und macht aus der Not eine Tugend. Er will das gewonnene halbe Jahr nutzen, um mit einer komfortableren Anwendung in die Fläche zu gehen.

Diese Zeit ist aus Sicht eines Projekt-Insiders, der anonym bleiben möchte, dringend erforderlich. "Wäre der Starttermin nicht verlegt worden, hätten wir eine Katastrophe erlebt", beschreibt er die Tragweite des ALG-II-Vorhabens. Es sei, so der Experte für kommunale Software, sehr schwierig, ein neues Produkt mit dieser Komplexität und fachlichen Tiefe einzuführen. Wegen der Migration der Sozialhilfeempfängerdaten in das ALG-II-System, die erst im Herbst erfolgen könne, hält er einen pünktlichen Start selbst zum 1. Januar 2005 für unrealistisch. Auch Hans-Günter Henneke, Hauptgeschäftsführer der Deutschen Landkreistags, ist unsicher. "Ich weiß nicht, ob die Bundesagentur die Umsetzung des ALG-II-Projekts bis Januar 2005 schafft. Bei Experten herrscht große Skepsis", gibt er die Meinung in seinem Umfeld wieder.

IBM und Siemens werfen das Handtuch

Wie brisant das Thema ALG II ist, verdeutlicht die Zahl der potenziellen Empfänger. Sie bewegt sich je nach Schätzung zwischen drei und fünf Millionen bezugsberechtigten Personen. "Im Gegensatz zur LKW-Maut ist es bei einem Fehlschlag des ALG-II-Projekts nicht so, dass nur dem Bund Einnahmen entgehen, sondern einige Millionen Menschen müssen am 1. Januar 2005 um ihr Geld bangen, auf das sie angewiesen sind", warnt der Projektvertraute vor den Folgen einer Pleite.

Angesichts des Zeitdrucks sowie finanziellen Risikos haben IBM und Siemens jedenfalls kalte Füße bekommen. Beide Großkonzerne hatten sich jeweils zusammen mit einem Anbieter für Sozialhilfesoftware für den Auftrag interessiert. Dritter Interessent war Bertelsmann mit dem Datenbankhersteller Progress und dem Dortmunder Softwarespezialisten Lämmerzahl. An der Spitze der vierten Bietergemeinschaft, die in die engere Auswahl kam, stand die Telekom-Tochter T-Systems. Mit von der Partie waren in diesem Fall die Prosoz Herten GmbH als Anbieter kommunaler Softwarelösungen sowie die Hamburger Beratungsfirma Con_sens.

Pikanterweise erhielt kurz vor Weihnachten T-Systems den Zuschlag, obwohl sich die Telekom gerade erst mit der Maut bis auf die Knochen blamiert hatte. Es spricht vieles dafür, dass die Verantwortlichen in Nürnberg bei ihrer Entscheidung keine Wahl hatten. "Die Angebotsvielfalt war extrem dünn, weil es ein sehr zeitkritisches Projekt ist", räumt Jürgen Hilzendegen ein, der in der Bundesagentur als Teilprojektleiter IT an dem ALG-II-Vorhaben mitwirkt.

Strikte Java-Vorgabe aufgeweicht

Den Ausschlag gab vielleicht auch, dass nur T-Systems und Prosoz, so der anonyme Projektvertraute, die geforderte Web-fähige Lösung samt Mengengerüst und Terminen sofort zusagten, während die anderen Angebote auf Software basierten, die zunächst über Terminal-Server oder Hosts zum Einsatz kommen sollte. "Unter Termindruck ist es wichtig, über eine stabile Software zu verfügen, von der man genau weiß, was sie tut", begründet ein Insider diesen Ansatz, auf Nummer Sicher zu gehen.

Diese Aussage macht klar, dass es sich bei der Entwicklung der ALG-II-Anwendung um den Dreh- und Angelpunkt des gesamten Verfahrens handelt. Auf den Schultern der Prosoz-Entwickler lastet daher ein gewaltiger Druck. Als Grundlage dient ihnen die Sozialhilfesoftware "Open/Prosoz", deren Logik sie auf die ALG-II-Anwendung übertragen und dabei die Server-Komponente des Produkts nutzen.

Den ursprünglichen Anspruch der BA, das Produkt komplett in Java zu entwickeln, erfüllt Prosoz aber nur zum Teil. Die Web-Oberfläche werde laut Hilzendegen zwar in Java und HTML programmiert, der Server basiert aber auf C++. Von der strikten Java-Vorgabe sei man wegen des engen Zeitrahmens abgerückt. Auch habe es keine Sozialhilfesoftware gegeben, die 100-prozentig den Architekturanforderungen der BA entsprach.

Viel Zeit haben die Prosoz-Programmierer nicht. Laut Projektleiter Senius bleiben die festgeschriebenen Zeitkoordinaten trotz der halbjährigen Startverschiebung im Wesentlichen in Kraft. Damit müssen Prosoz und T-Systems Anfang April das erste Release der ALG-II-Anwendung vorlegen. Nach Ansicht seines Kollegen Hilzendegen müsste das zu schaffen sein: "Die Anpassung der Software ist zwar nicht trivial, aber es ist schon einiges an Leistung vorhanden", beurteilt er den anfallenden Entwicklungsaufwand.

BA lehnt erstes Fachkonzept der T-Systems ab

Allerdings musste das Konsortium schon einen Rückschlag hinnehmen. Die BA wies das vorgelegte Fachkonzept im ersten Durchgang wegen fachlicher Mängel zurück. Senius zufolge war die Programmabfolge nicht ausreichend detailliert dokumentiert. Außerdem hätten die Auftragnehmer die Differenzierungen, die durch das Optionsrecht der Kommunen entstanden sind, in der Anwendung nicht genug berücksichtigt. Aus BA-Kreisen war aber auch zu hören, dass man das Fachkonzept abgelehnt habe, um auf den Gesetzgeber Druck auszuüben.

Um Feedback von den Anwendern zu bekommen, will Senius so früh wie möglich erste Pilotanwender einbinden. Damit soll die Stabilität geprüft und der Komfort verbessert werden. Außerdem verspricht er sich von den Testkandidaten Hinweise hinsichtlich der Schulung. Diese soll, so der Plan, in der Fläche durch Multiplikatoren erfolgen. Dabei wird es sich um vom Konsortium ausgebildete Sachbearbeiter aus den Agenturen handeln, die ihr Wissen dann vor Ort an die Kollegen weitergeben.

Das Einführungsszenario der Software draußen in den Arbeitsagenturen sei jedoch nicht zu unterschätzen, warnt ein Anonymus aus eigener Projekterfahrung mit der öffentlichen Hand. Die geplante Web-basierende Anwendung erfordere einen äußerst differenzierten Sachbearbeiterdialog, der nicht einfach nur mit HTML-Masken zu bewerkstelligen sei. "Man darf sich das nicht wie Online-Banking vorstellen", gibt er zu bedenken und weist auf die "weichen Faktoren" hin. Damit spielt er auf die Tatsache an, dass die Software in den Job-Centern nicht nur akzeptiert werden muss, sondern der Auszahlung des ALG II auch noch Prüfverfahren vorausgehen. Dabei werden bei jedem Empfänger Aspekte wie Berufsqualifikation, Fortbildung, Kinderbetreuung, Suchthilfe oder Leistungen für Unterkunft und Heizung beleuchtet. Einige dieser Bewertungskriterien liegen in der Sachkompetenz der Sozialbehörden und müssen deshalb sehr genau auf das ALG-II-Programm abgestimmt werden.

Natürlich ist sich der Planungsstab in Franken der drohenden Gefahren ebenfalls bewusst. Dennoch herrscht bei Chefkoordinator Senius Zuversicht: "Wir sind in der Projektorganisation so aufgestellt, dass wir die Leistung ALG II zum 1. Januar 2005 in der Fläche zum Einsatz bringen werden", prognostiziert er und macht nur eine Einschränkung. Momentan könne er nicht garantieren, dass zum Starttermin überall dort, wo eine Arbeitsagentur und ein Sozialamt eine Gemeinschaft bilden, schon die entsprechenden Örtlichkeiten mit der erforderlichen Ausstattung und Infrastruktur vorhanden seien.

Damit Senius das Vorhaben in trockene Tücher bekommt, hat er Teilprojekte mit eigener Verantwortlichkeit eingerichtet. Während Prosoz an der Software tüftelt, sorgt T-Systems für die Infrastruktur und Logistik. Das Team von Hilzendegen kümmert sich um die Anpassung der Schnittstellen, damit durch die Prosoz-Software generierte Datensätze in die Backend-Systeme der BA weitergeleitet und dort verarbeitet werden können. Die IT der Institution beabsichtigt, das Hosting der ALG-II-Anwendung sowie die erforderlichen Applikations-Server und Datenbanken mittelfristig selbständig zu betreiben. Vorerst wird die Behörde Hilzendegen zufolge bei Betrieb und Wartung der Software sowie des Gesamtsystems aber noch Hilfe von den Auftragnehmern erhalten. Das gilt auch für den User Helpdesk, den zunächst T-Systems managt.

"Wir haben eine sehr umfassende und funktionierende Projektkommunikation, die gewährleistet, dass keine Fehlentwicklung eintritt", ist Senius von dem Konzept überzeugt, auch weil die Schnittstellen und Überlappungsbereiche zwischen den Teilbereichen exakt definiert worden seien. Außerdem soll ein Risiko-Management, das die Gefahrenpotenziale des Projekts permanent unter verschiedenen Aspekten bewertet, im Ernstfall gegensteuern.

Roland Berger begleitet Projekteinführung

Damit alles klappt, hat die Behörde über 120 Mann auf das Projekt angesetzt. Sie erwartet sich aber auch von einer Branche Hilfestellung, die in letzter Zeit arg ins Gerede kommen ist. An dem Projekt ist nämlich auch Roland Berger beteiligt. Das Münchner Beratungsunternehmen war im Zusammenhang mit dem Sturz von Gerster durch fragwürdige Auftragsvergaben in die Schlagzeilen geraten.

Berger ist zwar nicht direkt in das IT-Projekt involviert, hat aber vom Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit im September 2002 für 9,86 Millionen Euro den Auftrag bekommen, ein Konzept für den Umbau der bisherigen Arbeitsämter in dienstleistungsorientierte und effiziente Kundenzentren zu erarbeiten. Zusätzlich erhielt das Unternehmen den Zuschlag, für 2,5 Millionen Euro die Einführung des ALG II fachlich und inhaltlich zu begleiten.

Für BA-Chef Weise könnte sich die vermeintliche Hypothek, mit Roland Berger und T-Systems zwei "schwarze Schafe" in der derzeitigen öffentlichen Meinung an Bord zu haben, sogar als Glücksfall erweisen. Nachdem Bergers Ruf durch das Tamtam um Beratermauscheleien gelitten hat und sich T-Systems bei der Maut nicht mit Ruhm bekleckerte, können sich beide Akteure bei der Implementierung des ALG II keinen Flop leisten. Darauf wird nicht nur die Öffentlichkeit achten, sondern auch Weise. Auch er kann sich keinen Fehler mehr erlauben.

Peter Gruber, pgruber@computerwoche.de

Projektkosten

Die Kosten für das Projekt "Arbeitslosengeld II" werden von der Bundesagentur für Arbeit (BA) auf 38 Millionen Euro beziffert. Sie beinhalten laut Projektleiter Kay Senius alle Personal-, Beratungs- und Schulungsaufwendungen. Da der Bund das Vorhaben finanziert, wird die Behörde dem Staat auch ihre eigenen Personalkosten für die Projektarbeit in Rechnung stellen, die auf 5,4 Millionen Euro taxiert sind. Dieser Betrag ist Bestandteil der 38 Millionen Euro. Der Anteil der Beratungskosten liegt Senius zufolge bei 8,8 Millionen Euro. Dazu zählt auch ein Vertrag über eine IT-spezifische Beratung und Steuerung des Gesamtprojekts. Der Schwerpunkt dieses Auftrags liegt darin, sicherzustellen, dass das von T-Systems entwickelte Verfahren nicht nur in die Systeme der BA, sondern auch in das kommunale IT-Netz eingebunden werden kann. Er umfasst ferner ein IT-Controlling und die Risikobewertung für das Gesamtprojekt. Für dieses Mandat, das, so Senius, bewusst nicht an T-Systems vergeben wird, war bis Redaktionsschluss noch kein Auftrag erteilt. Die finanziellen Ressourcen, die für die Implementierung der Hardware, Infrastruktur, Mobiliar und bauliche Veränderungen anfallen, sind im 38-Millionen-Budget, so Senius, in Form von groben Platzhaltern berücksichtigt. Eine exakte Berechnung sei wegen des Optionsrechts der Kommunen derzeit nicht machbar.

Eigenwillige Kommunen

Die unionsregierten Länder haben im Vermittlungsausschuss die Pläne der Bundesregierung und der Hartz-Kommission durchkreuzt. Sie sahen die Betreuung von Langzeitarbeitslosen, sprich künftigen Empfängern des Arbeitslosengeldes II (ALG II), durch so genannte Arbeitsgemeinschaften in den Job-Centern vor, die sich aus Sachbearbeitern der Arbeitsagenturen sowie der Sozialämter zusammensetzen. Dieses Modell ist zwar nicht vom Tisch, allerdings können sich alle Kommunen bis Ende August entscheiden, ob sie in Konkurrenz zu den Arbeitsagenturen die Versorgung dieser Klientel einschließlich Arbeitsvermittlung selbst betreiben wollen.

Vieles deutet darauf hin, dass sich die Sozialhilfeträger die Butter nicht vom Brot nehmen lassen wollen. "Wenn bei den Verhandlungen zwischen Bundesregierung und Länderseite annehmbare Bedingungen in finanzieller Hinsicht und bei den Gestaltungsspielräumen herauskommen, dann machen wir das", sagt Hans-Günter Henneke, Hauptgeschäftsführer des Deutschen Landkreistags. Er schätzt, dass von 323 Kreisen mindestens 200 von dem Angebot Gebrauch machen werden.

Das Optionsmodell birgt Risiken

"Wir sind den Kommunen nicht böse, wenn sie ihr Optionsrecht wahrnehmen", zeigt sich Kay Senius, Projektleiter ALG II bei der Bundesagentur für Arbeit in Nürnberg, verständnisvoll. Allerdings würde er es begrüßen, wenn möglichst viele Sozialhilfeträger den Weg der Arbeitsgemeinschaften wählen oder zumindest das Programm "Arbeitslosengeld II - Leistungen zum Lebensunterhalt" nutzen würden, das derzeit entwickelt wird. "Das Optionsmodell birgt für die Kommunen Risiken, weil jedes Jahr rund 800000 Menschen vom ALG-I- in den ALG-II-Bezug wechseln", so Senius. Er könne sich vorstellen, dass manche Kreise mit diesem Personenfluss organisatorisch und infrastrukturell überfordert seien.

Indes sieht ein Mitglied der Hartz-Kommission, das anonym bleiben möchte, durch die Optionsregel die Gefahr einer Zweiklassengesellschaft bei Langzeitarbeitslosen. "Hartz IV wollte verhindern, dass die Guten bei der Bundesagentur landen und die Schlechten bei den Sozialämtern", erinnert der Insider. Nur durch erhebliche finanzielle Anreize für die Kommunen könne die schnelle Eingliederung von ALG-II-Empfängern in die Arbeitswelt sichergestellt und eine Konkurrenz mit den Job-Centern der Bundesagentur für Arbeit erzeugt werden.