MÜNCHEN: Der Hunger der öffentlichen Hand nach Waren und Dienstleistungen ist gewaltig. Ihn zu stillen ist jedoch nicht leicht. Ein Wust an Paragraphen und Papierkram schreckt so manchen ab, der einen der Aufträge ergattern will. Doch wo ein Wille ist, ist auch ein Weg. Der nachfolgende Leitfaden soll ein wenig Licht ins Dunkel bringen.Mehr als 400 Milliarden Mark gibt die öffentliche Hand jedes Jahr für Güter und Dienstleistungen aus. Das sind rund sieben Prozent des jährlichen Bruttoinlandsproduktes. Und daß die öffentlichen Kassen leer sind, bedeutet nicht etwa einen Rückgang der Aufträge. Im Gegenteil: "In der Bundesrepublik zeigen sich erhebliche Wachstumschancen, weil auch der finanzielle Druck noch mehr in Richtung Privatisierung und Fremdvergabe führen dürfte", glaubt etwa die stellvertretende SPD-Vorsitzende Herta Däubler-Gmelin. Rund 35.000 Auftraggeber bei Bund, Ländern und Gemeinden sowie im Sektor der Wasser-, Energie-, Verkehrs- und Telekommunikationsversorgung laden zum Bieterwettbewerb ein. Und das muß man wissen, wenn man mitmachen will:
Was ist ein öffentlicher Auftrag?
Alle Güter und Dienstleistungen, die öffentliche Auftraggeber einkaufen. Das reicht vom Kugelschreibernachschub bis zum schlüsselfertigen Bau eines Klinikums. Deshalb schwanken auch die Auftragswerte zwischen ein paar Mark und ein paar Milliarden. Das Auftragsvolumen verteilt sich in etwa gleichmäßig auf Waren-, Bau- und Dienstleistungen, wobei der Anteil der Dienstleistungen in den letzten Jahren stark gestiegen ist. Zahlen über die Anteile einzelner Branchen - wie etwa der EDV - existieren nicht. Überhaupt sind alle Statistiken in diesem Bereich mehr oder minder geschätzt. So sind beispielsweise Ausschreibungen aus dem EU-Ausland in der genannten Zahl nicht enthalten.
So behördlich-offiziell, wie die Vergabeverfahren daherkommen, so münden sie am Ende doch in einen gewöhnlichen Kauf-, Miet-, Werk-, oder Werklieferungsvertrag im Sinne des Bürgerlichen Gesetzbuches. Da aber Steuergelder im Spiel sind, muß sichergestellt sein, daß diese wirtschaftlich und sparsam verwandt werden. Die Wirtschaft erwartet auf der anderen Seite zu Recht, daß öffentliche Aufträge im Wettbewerb vergeben werden, damit alle die gleichen Chancen haben. Wirtschaftlichkeit und Wettbewerb sind denn auch die wichtigsten Grundsätze der Vergabe.
Um dies sicherzustellen, gibt es jede Menge Vorschriften. Die wenden sich zwar in erster Linie an die Einkäufer. Trotzdem ist deren Kenntnis für die Bewerber wichtig, zumal das deutsche Vergaberecht in den letzten Jahren von europa- oder sogar weltweiten Regelungen ergänzt und überlagert wird. Im allgemeinen läßt sich sagen: Je größer der Auftrag, desto komplizierter die Verfahrensregeln. Denn ab einem Auftragswert von 200.000 ECU muß europaweit ausgeschrieben werden. Wer sich da nicht wenigstens grundlegend auskennt, wird sich schwer tun. Es reicht nicht, einfach nur am billigsten zu sein.
Welche Vorschriften gibt es?
Die nationalen Vergaberegeln sind bislang in den Haushaltsordnungen von Bund, Ländern und Gemeinden verankert. Dort wird dann im allgemeinen hinsichtlich der Verfahrensdetails auf die beiden "Verdingungsordnungen" verwiesen, und zwar die für Bauleistungen (VOB) und die für alles andere (VOL). Die Verdingungsordnungen sind wiederum in zwei Teile gegliedert: Teil A regelt die Vergabe und Teil B die Ausführung der Leistungen. VOL und VOB werden von Ausschüssen erarbeitet, denen Vertreter von Auftraggeber- und Auftragnehmerseite angehören.
Der Gesetzgeber hat versucht, die EU-Vorgaben zum Vergaberecht in die deutschen Richtlinien einzubetten - mit mäßigem Erfolg; vor allem, was die Einspruchsmöglichkeiten gegen Vergabeentscheidungen angeht (siehe unten). Seit Herbst letzten Jahres gibt es zudem eine Verdingungsordnung für freiberufliche Leistungen (VOF), also zum Beispiel Ingenieur- oder Beratungsleistungen. Weitere Bestimmungen finden sich im Mittelstandsförderungsgesetz (MFG).
Welche Vergabearten gibt es?
Drei Verfahren stehen den Auftraggebern zur Verfügung:
Bei der öffentlichen Ausschreibung werden Leistungen in einem förmlichen Verfahren vergeben, in dem eine unbeschränkte Zahl von Unternehmen öffentlich zur Abgabe eines Angebots aufgefordert wird. Dadurch findet ein völlig freier Wettbewerb statt.
Die beschränkte Ausschreibung läuft ähnlich ab, allein, daß hier nur ein begrenzter Kreis von Unternehmen aufgefordert wird, Angebote einzureichen. Normalerweise sind das drei bis acht. Das passiert dann, wenn aufgrund der Eigenart einer Leistung von vornherein nur bestimmte Anbieter in Frage kommen oder eine öffentliche Ausschreibung aus anderen Gründen (zum Beispiel Dringlichkeit) ausscheidet.
Bei der freihändigen Vergabe werden Leistungen ohne förmliches Verfahren vergeben. Das heißt nicht, daß der Auftraggeber hier nicht auch verschiedene Angebote einholen sollte. Nur muß er sich dabei nicht an ein striktes "Schema F" halten.
Der Auftraggeber darf nicht nach eigenem Gutdünken zwischen den drei Varianten wählen. Grundsätzlich hat die öffentliche Vergabe Vorrang vor der beschränkten und die wiederum vor der freihändigen. Die beiden letzteren Spielarten setzen voraus, daß sich der Auftraggeber in dem jeweiligen Markt gut auskennt, wenn er unwirtschaftliche Entscheidungen vermeiden will. Hat der Beschaffer dieses Wissen nicht, kann er zweierlei tun: Entweder er schaltet einen öffentlichen Teilnahmewettbewerb vor (konkrete Angebote werden dabei noch nicht angefordert), oder er bittet die Auftragsberatungsstellen der Bundesländer (siehe Tabelle) um Auskunft.
Wie erfahre ich von öffentlichen Aufträgen?
Die billigste Quelle ist die Presse: Ausschreibungen finden sich in Tageszeitungen, Amtsblättern oder Fachzeitschriften. Eine winzige Schar innovativer Behörden geht bereits den Weg über das Internet. Wem es zu mühsam ist, den deutschen Blätterwald oder Cyberspace in Eigenregie zu durchforsten, kann sich auch an die Auftragsberatungsstellen wenden. Dort bekommt er die Informationen je nach Bundesland und Auftragsgröße kostenlos oder gegen Gebühr. Darüber hinaus sammeln auch private Anbieter in ganz Europa mehr oder minder detaillierte Ausschreibungsinformationen und verkaufen sie auch im Internet (siehe Kasten). Ein Test-Abonnement der ComputerPartner-Redaktion bei dem "Info-Broker" Medienpool brachte allerdings innerhalb von 14 Tagen kein einziges Angebot in die E-Mailbox.
Da beschränkte und freihändige Vergaben regelmäßig nicht öffentlich bekanntgemacht werden, ist es ratsam, durch ganz gewöhnliches Marketing auf sich aufmerksam zu machen: Damit dem Vergabebeamten im richtigen Augenblick der richtige Name in den Sinn kommt.
Wer kann sich bewerben?
Grundvoraussetzung ist in den meisten Fällen, daß der Bieter einen Gewerbeschein besitzt. Außerdem verlangen die Vorschriften, daß nur fachkundige, leistungsfähige und zuverlässige Bewerber zum Zuge kommen. Zum Nachweis kann der Auftraggeber Referenzlisten oder Einblick in die Bilanzen verlangen. Keine Chance haben Bewerber, die in einem Konkurs- oder Vergleichsverfahren stecken, beziehungsweise sich in Liquidation befinden. Ausgeschlossen wird auch, wer Steuern und Sozialversicherungsbeiträge nicht ordnungsgemäß gezahlt hat, in bezug auf seine Fähigkeiten geschummelt oder sonstige schwere Verfehlungen begangen hat, die seine Zuverlässigkeit in Frage stellen. Auch hier kann der Auftraggeber entsprechende Nachweise verlangen. Stichwort Korruption: Schlechte Karten hat natürlich auch, wer sich im Zusammenhang mit öffentlichen Aufträgen beim Schmieren hat erwischen lassen.
Heiß diskutiert werden noch immer die sogenannten "vergabefremden Auflagen": Die Gesetzgeber in Bund und Länder versuchen je nach Eifer und politischer Couleur immer wieder, mit dem Vergabewesen Sozial- und Strukturpolitik zu machen. So werden etwa solche Bewerber bevorzugt, die ausbilden, Behinderte beschäftigen, Tariflöhne einhalten, mittelständisch oder aus Ostdeutschland sind (am besten beides), oder eine Frauenquote erfüllen. Nach Ansicht der EU, die nur die Wirtschaftlichkeit als Kriterium gelten läßt, alles unzulässig. Und die Vorgaben aus Brüssel sind verpflichtend. Trotzdem winden sich die eifrigen Volksvertreter hierzulande weiter. Üblich und weitgehend unumstritten sind Umweltauflagen, wie etwa der Blaue Engel, Abstrahlsicherheit, Ergonomie, Verpackungsrücknahme, Recycling und so weiter Ganz wichtig: Der Abgabetermin muß strikt eingehalten werden. Schlampt die Post, hat der Bewerber Pech gehabt.
Bietergemeinschaften sind übrigens willkommen; es sei denn, sie werden von vornherein ausgeschlossen. Allerdings muß bereits im Teilnahmeantrag angegeben werden, mit welchem Partner man anbietet und in welcher Art und Weise das Konsortium zusammenarbeiten wird. Im Angebot schließlich müssen die Gemeinschaft und ihre Partnerfirmen nochmals detailliert beschrieben werden. Vor allem muß klar sein, wer die Federführung hat.
Wie definiert der Auftraggeber, was er will?
Seinen Bedarf beschreibt der öffentliche Auftraggeber in den sogenannten Verdingungsunterlagen. Diese setzen sich aus der Leistungsbeschreibung (oder Pflichtenheft) und den Vertragsbedingungen zusammen. Je nach Größe und Komplexität des Auftrages kann die Leistungsbeschreibung aus wenigen Sätzen oder ganzen Papierstapeln bestehen. In jedem Fall muß alles so eindeutig und erschöpfend beschrieben werden, daß alle Bewerber die Anforderungen gleich verstehen müssen und diese auch realistisch erfüllbar sind.
Auch muß das Pflichtenheft wettbewerbsneutral gestaltet werden. Bestimmte Fabrikate oder Firmen dürfen nur in sehr eng begrenzten Ausnahmefällen genannt werden. Die Bieter müssen sich sklavisch an diese Vorgaben halten, wenn sie nicht rausfallen wollen. Glaubt der Bewerber jedoch, daß der Bedarf auf andere Weise genauso gut oder gar besser erfüllt werden kann, steht es ihm frei, zusätzlich ein Nebenangebot oder einen Änderungsvorschlag einzureichen; es sei denn, der Auftraggeber schließt Alternativvorschläge explizit aus. Bei größeren Ausschreibungen finden manchmal Bieterkonferenzen statt, bei denen offene Fragen behandelt werden.
Die Vertragsbedingungen bestehen aus der bereits genannten VOL beziehungsweise VOF, sowie ergänzenden, zusätzlichen und besonderen Vertragsbedingungen für den jeweiligen Einzelfall, etwa Punkte wie Lieferkonditionen, Garantieverlängerung und Service. Der Auftraggeber schreibt in den Verdingungsunterlagen seine Bedingungen vor. Abweichende Regelungen sind gegenüber der öffentlichen Hand meist nicht durchsetzbar. Beharrt ein Unternehmen also auf seinen eigenen Geschäftsbedingungen, scheidet es aus. Im allgemeinen sind die Spielregeln der öffentlichen Kunden deutlich schärfer als die bei Industriekunden üblichen Standardverträge.
Für die Ausschreibungsunterlagen kann der Auftraggeber ein Entgelt verlangen. Das darf aber nicht höher sein als die Kopierkosten. Weitere Teilnahmegebühren gibt es nicht.
Welches Angebot erhält den Zuschlag?
Alle Angebote werden zum gleichen Termin geöffnet und gesichtet, und zwar in einem streng formalisierten Verfahren. Die Bieter sind dabei - im Gegensatz zu Bauvergaben - nicht zugegen. Zunächst wird geprüft, ob alle Form- und Fristerfordernisse und weitere KO-Kriterien eingehalten wurden. Die anschließende rechnerische und fachliche Prüfung kann unter Umständen bis zu einigen Wochen dauern. Wegen dieses Aufwandes bedienen sich die Behörden bei großen Projekten auch oftmals externer Consultants.
Den Ablauf dieser Detailprüfung beschreibt SNI-Account-Manager Jürgen Ermert wie folgt: "Bei der Bewertung - die in der Regel gemäß den UfABII (Unterlagen für Ausschreibung und Bewertung von IT-Leistungen) erfolgt - erhält jedes Angebot individuell Punkte für die vorher festgelegten Detailkriterien nach der sogenannten Multifaktorenmethode. Die Summe der Punkte über sämtliche Leistungskriterien im Verhältnis zum Gesamtpreis entscheidet letztlich, an welcher Stelle das Angebot liegt. Diese Leistungs-Kosten-Bewertung kann 1:1, aber durchaus auch 3:1 gewichtet werden." Den Zuschlag erhält also nicht das billigste, sondern das wirtschaftlichste Angebot. Folgekostenaspekte wie Lieferfristen, Betriebskosten, Qualität, Innovation und Kundendienst sind also mindestens ebenso wichtig wie der nackte Preis. Zumindest lautet so das Ideal.
Die Verlierer einer Ausschreibung müssen entsprechend unterrichtet werden. Auf Antrag erfährt man auch die Gründe für die Ablehnung, den Namen des Gewinners jedoch nicht unbedingt.
Wer kontrolliert, ob alles seine Richtigkeit hat? Kann ich klagen?
Hier liegt nicht nur nach Ansicht der EU-Kommission in Deutschland noch einiges im argen. Für Streitigkeiten während der Ausführung eines Auftrages steht den Vetragspartnern wie gehabt der Weg zu den Zivilgerichten offen. Wer sich allerdings schon bei der Vergabe ausgebootet fühlt, hat bislang schlechte Karten - zumindest bei rein nationalen Ausschreibungen. Zwar sind die Vergabevorschriften inzwischen nicht länger nur interne Verwaltungsregeln, sondern einklagbare Rechtsnormen. Auch gibt es seit gut zwei Jahren in Bund und Ländern sogenannte Vergabeüberwachungsausschüsse. Ein übervorteilter Bieter kann dort aber allenfalls Schadenersatzansprüche geltend machen. Leider trägt er dabei die Beweislast, muß also nachweisen, daß er ohne den angeblichen Verfahrensverstoß den Zuschlag erhalten hätte; angesichts der relativ unbestimmten "Wirtschaftlichkeits"-Kriterien nicht ganz einfach. Und selbst wenn der Betrogene mit seiner Beschwerde Erfolg hat, deckt der Schadenersatz in der Regel nur die Kosten für das Angebot ab. Die Vergabeentscheidung rückgängig machen kann er nicht. Falls dem Beschaffer keine Bestechlichkeit nachgewiesen werden kann, können ihm bislang nur noch die Kontrollen des Bundesrechnungshofes beziehungsweise der Landesrechnungshöfe gefährlich werden.
Und krumme Dinge auf Seiten der Bieter? Preis- und Gebietsabsprachen oder andere Submissionskartelle sind in der Baubranche seit langem gang und gäbe. Nach Auskunft von Insidern gibt es so etwas in der EDV-Branche noch nicht. Falls doch, wäre das Bundeskartellamt zuständig.
Was plant der Gesetzgeber?
Zur Zeit geht ein Gesetzesentwurf durch die Bonner Mühlen, der die Rechtsstellung der Bieter deutlich verbessern soll. Das neue Vergabegesetz soll aus dem Haushaltsrecht herausgelöst und Teil des Wettbewerbsrechts werden. Vorgesehen ist ein zweistufiges Kontrollverfahren, das die Bieter bereits vor dem Zuschlag an einen Konkurrenten in Anspruch nehmen können: Die erste Stufe bilden sogenannte Vergabekammern. Sie lösen die umstrittenen Vergabeüberwachungsausschüsse ab. Gegen ihre Entscheidung ist Beschwerde bei den Oberlandesgerichten als zweite Instanz möglich. Das hatten die EU und mit ihr vor allem US-amerikanische Konzerne immer gefordert. Sie hatten sich in der Vergangenheit oftmals gegenüber deutschen Anbietern diskriminiert gefühlt, wenn auch in der Regel in anderen als der IT-Branche.
Nach Lesart des Bundeswirtschaftsministeriums sind die Vergabekammern "Gremien, die gleichermaßen über richterliche wie fachliche Autorität verfügen. Es kann daher davon ausgegangen werden, daß ihre Entscheidungen in der Regel akzeptiert werden und die Gerichte nur in verhältnismäßig wenigen Fällen befaßt werden". Beide Instanzen sollen grundsätzlich innerhalb von fünf Wochen entscheiden, um teure Verzögerungen bei den Investitionen zu vermeiden. Das Gesetz enthält auch die Verpflichtung, alle Angebote ausschließlich unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten zu beurteilen. Auszubildendenquoten zum Beispiel wären damit unzulässig, obwohl die Bundesregierung eben diese noch im September unter dem Stichwort Lehrlingserlaß beschlossen hat. Ungereimtheiten bleiben also. Noch muß das Reformgesetz allerdings vom Parlament verabschiedet werden. (ld)
Wer wissen will, wo es im Rest Europas was zu holen gibt, kann sich mit allen Regelwerken unter http://simap.eu.int/src/welcome.htm schlau machen.
Über das wo und wie von öffentlichen Ausschreibungen informiert auch das Bundesausschreibungsblatt. Im Internet unter http://www.bundesausschreibungsblatt.de
Der Landkreis Oder-Spree in Brandenburg gehört zu den ersten Kommunen Deutschlands, die Ausschreibungen im Internet bekannt machen. Das komplette Pflichtenheft kann heruntergeladen werden - bei beschränkten Ausschreibungen mit Paßwort. Das spart Zeit und Geld für Auftraggeber und Bewerber.
Wie umfangreich eine Ausschreibung sein kann, zeigt das Projekt Neues Lokalsystem für die baden-württembergischen Bibliotheken. Das komplette Pflichtenheft kann unter www.swbv.uni-konstanz.de/lokalsys/pflicht/pflicht.html bestaunt werden.